目录
　　一、 打造科创飞地的意义  
　　（一）科创飞地的概念
　　（二）建造科创飞地的意义
　　1.落实国家战略，推动区域一体化发展
　　2.弥补飞出地的科创资源劣势，助力飞出地产业转型升级
　　3.提升创新策源功能，助力飞入地科创中心建设
　　二、建设科创飞地的政策支持
　　三、国内科创飞地的建设现状
　　（一）科创飞地建设已成为区域创新合作的重要方式
　　1.从科创模式看
　　2.从运营模式看
　　3.从地理分布来看
　　4.从功能载体看
　　（二）
　　各地聚焦科创飞地建设
　　1.福建福州：飞地科技园落户高校，打造政产学研用“新名片”
　　2.江苏江阴：在京设“科创飞地”走出创新驱动新路径
　　（1）创建飞地创新中心，高效助力政企学研合作转化
　　（2）汇聚校地共建合力，高质赋能地方产业链式发展
　　（3）搭建科创大赛平台，高位打造“科创临港”项目高地
　　3.浙江温州：激扬温沪产创融合“双重奏”
　　（1）筑巢走出去：为民企创新插上新翅膀
　　（2）铺路引进来：蓄积大孵化集群新势力
　　（3）乘风向高飞：全链孵化体系延伸新触角
　　4.浙江金华：深化飞地引才，打造智汇新赛道
　　（1）着眼城市能级破圈，借势集聚紧缺高端人才
　　（2）着眼核心技术破题，借智攻关产业发展难题
　　（3）着眼初创企业破冰，借巢加速项目破壳成长
　　5.浙江仙居：借力科创飞地培育新兴产业
　　（1）“孵化在外头，转化在仙居”
　　（2）平台打造+产业培育
　　（3）资本赋能+管理创新
　　6.
　　湖北黄石：园区“飞”出去+创新“引”回来
　　四、科创飞地的演进趋势
　　（一）集成化趋势
　　（二）市场化趋势
　　（三）网络化趋势
　　五、科创飞地建设中面临的难题
　　（一）需求与动能之间存在矛盾
　　（二）治理规则缺失导致监管难题与利益冲突
　　（三）盲目建设导致恶性竞争
　　六、破解科创飞地建设障碍的对策建议
　　（一）坚守建设科创飞地的“初心”
　　（二）构建多渠道融资体系
　　（三）打破限制，提供政策支持
　　（四）着力提供专业化服务
　　（五）飞地双方完善利益共享机制
　　七、结语
　　参考文献
　　 
　　前言
　　飞地经济是对经济运行的跨区域重组与治理，逐渐被国家重视，各地也展开了不同形式的实施和有益探索。当前，探索总结飞地经济的发展逻辑和机制、理顺“飞地”管理体制、提升飞地经济的治理效能具有重要的现实意义。本文汇集多篇专家分析与地方案例，供读者参考。
　　一、打造科创飞地的意义
　　（一）科创飞地的概念
　　科创飞地：指将两个独立的行政地区突破区划鸿沟，通过跨区域的政府行政管理与经济合作，实现双地资源互补、区域经济协调发展，因此科创飞地亦称“人才飞地”“创新飞地”“双创飞地”。
　　近年来，“科创飞地”不断涌现，后发展地区主动到先发展地区设立科创中心，借助飞入地的科技创新资源集聚优势，实现研发、生产两地化。这种新兴经济模式在产业孵化、招商引资、招才引智方面发挥了重要抓手作用，正在成为一些地区突破行政区划壁垒和空间限制、实现飞出地政策、资源与飞入地技术、人才有机融合的“关键一招”。
　　（二）建造科创飞地的意义
　　1.落实国家战略，推动区域一体化发展
　　其一，通过建设科创飞地，促进科创要素“虚拟”流动，更好地发挥中心城市对周边城市的创新溢出效应，推动科创成果加速转化。其二，有利于周边城市与中心城市加强产业分工协作，推动城市群携手共建世界级产业集群，提升城市群整体的产业竞争力和经济实力。
　　2.弥补飞出地的科创资源劣势，助力飞出地产业转型升级
　　科创要素成为飞出地实现产业转型升级和经济高质量发展的瓶颈比如高层次人才、高水平专利等。如果不能破解瓶颈束缚，企业只能被迫“飞”到大城市去。通过建设科创飞地，异地招才引智，用飞地留住当地企业，把大城市的科创资源与当地的产业空间等优势相结合，推动产业转型升级。
　　3.提升创新策源功能，助力飞入地科创中心建设
　　科创飞地的重要功能之一是研发和成果转化，这有助于飞入地发展总部经济。飞地经济利用了飞入地的科创资源，为高层次人才就业、科技成果转化增加了了就业渠道，助力科创要素在飞入地集聚。
　　二、建设科创飞地的政策支持
　　近年来，国家出台了一系列政策，引导和鼓励支持有条件的地区发展“飞地经济”。同时，一些地方也通过扶持和指引，将国家的相关政策落地实施。
　　2010年1月12日，国家在批准设立“皖江城市带承接产业转移示范区”的政策里，首次从国家战略规划层面展示了对“飞地经济”的积极态度。
　　2016年3月通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、同年9月国家发改委印发的《关于贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》及中共中央政治局审议通过的《长江经济带规划发展纲要》提出鼓励有条件的地区推进“飞地经济”，鼓励中西部和东北地区与东部沿海地区合作共建产业园区，鼓励长三角各地共建产业园区，实践“飞地经济”模式，通力拓展增量、增长空间，实现优势互补、利益共享、合作共赢。
　　2017年6月2日，国家发改委等八部委联合出台了《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确要创新“产业飞地”的协作互助机制。《意见》的出台为“产业飞地”的发展提供了新的支撑，为深入化解“飞地经济”运行的疑难问题提供了重要依据。
　　2020年12月20日，科技部发布了《长三角科技创新共同体建设规划》明确提出“鼓励与上海、江苏、浙江、安徽合作建设‘创新飞地’，完善创新投入机制与科技成果分享机制，探索建立研发在外、落地在本地的科技创新合作新模式”。
　　2018年1月9日，浙江省委出台《关于深入实施山海协作工程促进区域协调发展的若干意见》，把推进“飞地经济”视为促进区域协调的重要抓手。此后，“生态补偿飞地”“消薄飞地”“科创飞地”等各种飞地园区在浙江省建立，成为加快欠发达地区发展、促进区域协调的有效方式和举措。
　　2019年8月，河南省发展改革委、省财政厅、省统计局、国家税务总局河南省税务局联合下发《关于完善“飞地经济”利益分享机制促进开发区改革创新发展的通知》，提出“飞地经济”园区内新上产业项目达产后10年内缴纳的增值税、企业所得税市县分成部分，“飞出地”与“飞入地”原则上按5∶5比例分享。此举旨在推动“飞地经济”合作双方形成相对稳定的利益分配机制，可以最大限度地激发双方合作的积极性和创造性，进而更好承接产业梯度转移，促进河南省全域开放、协调发展。
　　2021年10月27日，浙江省科学技术厅等四部门于出台了《关于进一步支持省际创新飞地建设和发展的指导意见（试行）》，其中规定：“支持在创新飞地注册的企业向注册地科技部门申报科技型中小企业，经评审符合条件的，A类企业可全额、B类企业可按参股比例折算，计入飞出地政府内部考核指标。”同时还规定，“支持创新飞地或在其内注册的企业向注册地科技部门申报科技企业孵化器（众创空间），经评审获批的，A类企业可全额、B类企业可按参股比例折算计入飞出地政府内部考核指标”。其中A类企业是指飞出地企业全资或股权比例在51%及以上控股的入驻企业，B类企业是指股权比例在51%以下参股的入驻企业。这些制度创新可以在一定程度上缓解飞出地担扰对当地各类“产出”没有贡献而不愿意飞地企业注册在飞入地的现象。
　　2022年1月，安徽省印发了《推进落实沪苏浙城市结对合作帮扶皖北城市工作方案》，提出要“发展‘科创飞地’，鼓励皖北城市与帮扶城市‘一对一’设立科创飞地和反向飞地，探索建立研发孵化在沪苏浙、生产转化在皖北的互惠互利合作模式”
　　三、国内科创飞地的建设现状
　　（一）科创飞地建设已成为区域创新合作的重要方式
　　近年来，在创新驱动战略的推动下，全国形成了在科创核心城市建设飞地的浪潮。飞地正在成为非科创核心城市破解高新技术产业缺乏与人才招引留用难题的有力抓手。
　　1.从科创模式看
　　科创飞地基本遵循“基金+活动+孵化”的科创经济范式，通过设立产业基金推动投资招商，促进科技成果转化和产业项目落地；通过创业大赛、创业路演等活动，加速与当地科创资源的沟通和连接，不断集聚创业团队和科创项目。
　　2.从运营模式看
　　目前科创飞地项目主要采用两种运营模式：一是由政府平台公司自主运营；二是委托专业的招商运营机构进行运营。从过往实践来看，“政府主导、市场化运作、专业化运营”的运营模式更具备自主性与灵活性。
　　3.从地理分布来看
　　北京、上海、粤港澳大湾区、长三角、成渝、武汉、西安等是科创飞地最集中的城市和区域。从2013年到2020年，长三角区域内其他城市在上海设立科创飞地24家。其中在长三角一体化发展上升为国家战略后的2019年，设立飞地数量达16家，包括浙江嘉善国际创新中心（上海）、安徽界首（上海）离岸科创中心等。
　　4.从功能载体看
　　科创飞地主要建设离岸孵化器、离岸创新中心，不需要太大的物业空间，一般几千平方米就够了。
　　（二）各地聚焦科创飞地建设
　　1.福建福州：飞地科技园落户高校，打造政产学研用“新名片”
　　2021年11月16日，福州大学永定区飞地科技园启动仪式在福州大学国家大学科技园举行。该飞地科技园是福建首个落户高校的飞地科技园，是校地双方创新科技体制机制、服务区域经济发展的重要探索。按照“孵化在福大、转化在永定；研发在福大、生产在永定”的合作理念，福州大学和福建省龙岩市永定区将通过合作共建飞地科技园、产业基地等，推动区域人才链、创新链与产业链深度融合，使之成为福建省政产学研用合作的一张“新名片”。
　　双方将在合作的广度、深度、温度上下足功夫，推动合作态势螺旋递升，从而推进双方高质量发展。福州大学国家大学科技园管委会办公室主任叶志清表示：“‘飞地园区’模式主要是为了解决两个问题：一是提供园区跨区域复制路径；二是实现资源互补，合作发展产业。”
　　2.江苏江阴：在京设“科创飞地”走出创新驱动新路径
　　近年来，瞄准打造具有全国影响力的先进制造业科创中心的总目标，江苏省江阴市政府和江阴临港经济开发区管委会将科技创新摆在推动与实现区域高质量发展的首要位置，聚焦科创生态链的“产学研用”一体化锻造，与北京互动频频，在“科创飞地”孵化模式上走出了一条“研发在北京、产业在临港，工作在北京、贡献在临港”的创新驱动新路径。
　　截至目前，在地方与高校双向奔赴的创新路上，已走进临港30余家重点企业征集了近100项迫切待攻关的技术需求，引荐了20余位清华老师对接洽谈，为10余个重点企业定制了与清华在产学研合作、成果转化、技术并购等方面的合作建议书，部分企业与清华大学老师团队联合申报了江阴—清华专项预研课题，校企合作迈入新阶段。此外，清华大学相关技术成果转化的产业化公司也在临港开发区落地发展。
　　（1）创建飞地创新中心，高效助力政企学研合作转化
　　2023年1月，江阴临港（北京）创新中心正式投运。这是江阴临港经济开发区设立在北京的“科创飞地”，也是江阴市政府、江阴临港经济开发区管委会主动牵手清华大学不断将“江阴—清华创新引领行动计划”落实落细的又一建设性成果。在江阴与清华大学、江阴与清控科创既有的坚实合作基础上，中心一方面立足于北京地区稠密的科技、人才资源优势，开展科技招商，推动增量项目落地，实现飞地预孵化、临港产业化的联动发展模式；另一方面将深度参与到“江阴—清华创新引领行动计划”合作框架，溯源创新体系，链接清华高端研发资源和技术成果，释放临港产业端应用场景，以技术赋能当地企业的转型升级和高质量发展。
　　中心未来还建立海归创业资源共享平台，从项目与资本对接、企业与人才对接、政府优惠政策对接等方面为海外归国创业的华人华侨提供精准的一站式创业服务支持。
　　（2）汇聚校地共建合力，高质赋能地方产业链式发展
　　科技赋能发展，创新引领未来。2021年6月，江阴市委书记许峰亲自带队赴清华大学就校地合作展开深入洽谈。双方由此开启的“江阴—清华创新引领行动计划”为地方企业的提质转型持续注入人才动能、凝聚创新优势。近百位清华老师组成的调研团队走进江阴百余家企业，共计梳理出136条来自地方企业的真实技术需求，达成校企/校地对口合作18项，另有30余个校企项目合作正在洽谈中。此外，在增量项目引入方面，有10个项目正在北京飞地预孵化，5个项目已落地注册到江阴，4个项目获评或获得了江阴和无锡人才项目的绿通资格。
　　目前，清华大学机械系、材料学院、化工系等优势学科均已与江阴市高端装备、金属新材料、化工新材料等主导产业形成了一定覆盖面的技术对接互动与合作。以搭建校企对接平台的“清澄In”、以拓宽行业发展思路的“清澄Talk”、以征集清华优质项目的“清澄Show”三大清澄系列品牌活动的影响力与日俱增。
　　（3）搭建科创大赛平台，高位打造“科创临港”项目高地
　　2023年1月10日，中国·江阴“科创临港”创新创业大赛首场城市赛同步在北京举行。作为大赛的重要分赛场，北京分赛区重点关注新材料、新能源领域，更加注重项目的可行性和落地性。基于可再生的固碳氢载体高效利用技术、智能化氢点耦合储能系统、动力控制与运维平台的研发与产业化、安全高效固态储氢装置的开发、电加热辅助的新能源应用系统、轮足混合结构的智能机器人研发与产业化、集成电路封装高精度激光加工工艺和设备、绿色循环材料等8个项目在比赛中脱颖而出，从技术创新点、技术成熟度、市场分析等多维角度为江阴传统企业生产转向技术驱动型提供新思路，助力江阴临港开发区走好走实高质量发展之路，加速建成竞争力一流的国际化开放园区。
　　3.浙江温州：激扬温沪产创融合“双重奏”
　　温州（嘉定）科创园是当前温州市在上海规模最大的科创飞地，由温州市科技局主导、市工业科学研究院团队负责运营，在深度融入长三角一体化国家战略的大场景中，为温州企业拥抱高端创新资源搭建“上海桥头堡”，招引优质科创项目入园孵化，畅通高水平“走出去”和高质量“引进来”双向互动通道，拓展“研发在上海，转化在温州，产业在温州”的合作模式，为温州高水平建设国家创新型城市、加快打造区域重要人才中心和创新高地注入新动能。
　　（1）筑巢走出去：为民企创新插上新翅膀
　　温州（嘉定）科技创新园是温州市在上海嘉定工业区设立的研发机构集聚平台和产业孵化基地，建筑面积9610平方米，着力打造为集双向流通、资源共享、研发集聚、产业培育、合作交流为一体的新型“科创飞地”，重点鼓励从事“5+5”产业的科技型企业研发中心、孵化项目入驻。
　　借助科技飞地，加快建设企业研发机构，入驻的中小企业获益良多。从2019年12月开园至今三年多来，运营团队自主招引46家优质企业及孵化团队入驻，积极发挥引聚人才的载体作用，共协助入驻企业引进高层次人才126人。
　　（2）铺路引进来：蓄积大孵化集群新势力
　　把拥抱创新资源的“臂膀”伸向大上海，引导更多企业走上“上海研发孵化、温州成果转化”的借梯登高、借力创新之路，温州（嘉定）科创园也为招引硬科技创业项目、服务温州大孵化集群建设开辟新通道。
　　温州市工科院嘉定科创园运营团队紧扣温州两大万亿产业培育，多措并举完善科创园招商功能及科创孵化服务体系，提升项目承接能力。实地走访意向企业530余家，深入挖掘优质科创项目入驻科创园孵化。同时向温州市及各县（市、区）驻沪招商组积极推荐项目，推动14个优质科创项目落地温州，涉及生命健康、智能装备、新能源等产业领域。
　　依托科创飞地，在上海精准对接前沿科技成果转化项目到温州建设中试和产业化基地，提供“创新研发—成果孵化—产业化落地”全链条创新主体孵化服务，打通科创项目在大城市孵化与本土产业化联动发展的通道，为温州大孵化集群建设注入新活力。
　　（3）乘风向高飞：全链孵化体系延伸新触角
　　乘着长三角一体化加速发展的东风，温州（嘉定）科创园不断延伸新触角，完善全链科技孵化体系，为温沪两地创新链、产业链融合打造更广阔的平台。
　　区域创新合作铺筑新通道。科创园与长三角地区30多家技术、人才、金融服务平台和机构建立战略合作机制，为科创园入驻企业提供科创资源对接、人才引进、投融资等服务，更好地承接上海科创资源溢出效应。三年来，科创园举办科技合作交流与创新创业活动108场，协助企业申报各类专利1176项。
　　对接大院名校走出新节奏。科创园与上海交通大学、中科微电子所等多所高校院所建立长期战略合作，推动优质科创项目落地温州转化。积极牵线引进上海电机学院、上海电子信息技术学院、同济大学技转中心入驻大院名校温州联合研究院。三年来，科创园共推动入驻企业与上海高校、科研院所达成产学研合作和人才合作项目200余个。
　　4.浙江金华：深化飞地引才，打造智汇新赛道
　　（1）着眼城市能级破圈，借势集聚紧缺高端人才
　　近年来，浙江省金华市以首位意识、首位投入深入实施人才强市、创新强市首位战略，不断加大人才“引育用留”力度，积极拓宽引才视野、打开科创半径，在北京、上海、深圳、杭州等全国领先的人才高地和科创中心布局建设超3万平方米的人才科创飞地，深度融入长三角、珠三角、环渤海经济圈，紧扣金华主导产业转型升级所需，借飞地的区位优势加快高层次人才集聚，借飞地的人才资源助力产才融合发展，借飞地的创业创新生态护航初创期项目破壳成长，初步形成人才科创飞地聚才引智新赛道。
　　2020年9月，长三角G60金华（上海）科创中心、金华（上海）人才大厦正式启用。这是长三角G60科创走廊九城市首个落地上海的人才科创飞地，也是长三角G60科创走廊首个跨区域产业协同创新中心。配套建有项目路演中心、人才服务中心、科创展示中心，是集人才项目孵化、招院引所、招才引智、招商引资等功能于一体的综合体，致力打造“研发在飞地、生产在金华，孵化在飞地、产业在金华”的人才招引新模式，目前已累计集聚高层次人才300余名，招引医药、新能源等产业链补链强链优质企业近100家，吸引高端人才创业项目来金150余个。
　　以人才科创飞地为纽带，金华市与“飞入地”的就业管理部门、高校毕业生就业指导部门、高端猎头公司等合作，建立招才“直通车”。比如，与上海市杨浦区签订青年人才合作协议，联动复旦大学、上海交通大学等30余所高校资源，打造青年博士“引才专列”；与北京的智联招聘、前程无忧等10余家高端人力资源机构建立长期合作，加速构建市场化引才网络；与深圳智能门锁、智能家居等行业协会成立协会发展联盟，共同推进相关行业创新发展。以“飞入地”的优质资源为助力，金华市连续4年实现人才引育的“百千双十万”目标，即新引进省级以上高层次人才超百名、硕博士超5000名，新增青年大学生超10万名、技术技能人才超10万名。
　　（2）着眼核心技术破题，借智攻关产业发展难题
　　近年来，金华市依托人才科创飞地，不断深化校地合作，与北上深杭等地知名高校院所建立了常态化互动联络机制。比如，“上海飞地”主动对接中国科学院上海分院、上海交通大学和上海高级金融学院、同济大学、上海应用技术大学、重庆大学、上海科学院等高校和科研院所，与东华大学、上海应用技术大学、上海第二工业大学等高校建立长期合作，努力挖掘高端人才资源赋能主导产业发展。
　　（3）着眼初创企业破冰，借巢加速项目破壳成长
　　针对飞地孵化企业提出的科研难题和人才需求，“上海飞地”参照“揭榜挂帅”模式，通过G60联席办、金华上海博士联谊会、金华一中校友会、高校院所等渠道发布人才需求信息、对接项目攻关团队，并且还引入律师事务所、会计师事务所、税务师事务所及知识产权保护服务机构，协助企业解决孵化运营过程中出现的问题，并邀请知名投资机构、高校、律所等，定期开展项目路演、知识沙龙，助力企业快速成长。此外，为满足初创企业资金需求，金华市统筹牵引各方面资源，充分发挥国有企业和平台金融服务职能，用足用活用好金融产品，全力为初创企业提供多元化服务。
　　5.浙江仙居：借力科创飞地培育新兴产业
　　2021年6月，仙居—上海生命科技协同创新中心在上海正式揭牌。作为仙居在上海建立的首个科创飞地，该中心成为仙居融入长三角一体化的桥头堡、承接上海创新资源和产业溢出的重要平台，围绕高端医疗器械、生物医药等战略性新兴产业培育引进，深度对接上海交大、复旦、上海理工、国家纳米中心的高端人才与高新成果，充分利用上海高科技人才资源集聚的优势，为仙居生命健康产业发展服务。
　　（1）“孵化在外头，转化在仙居”
　　科创飞地不仅让土地“飞”出去，更让项目“飞”回来。截至目前，仙居—上海生命科技协同创新中心已入驻孵化高端医疗器械、生物医药类企业14家，其中落地仙居4家，通过上海中心的桥梁纽带作用，为仙居引入企业19家，引进领军人才1人，台州市“500精英计划”人才10人。预计到2021年底规上企业4家，销售总额达1.6亿元，税收达1800万元。预计三年内，新获得医疗器械注册证9个，其中二类证7个、三类证2个。
　　（2）平台打造+产业培育
　　“创新研发—成果孵化—产业化落地”，一条创业生态链条的构建，正在为仙居生命健康产业注入源源不断的科创活力。
　　仙居紧紧立足企业在科技创新、人才供给、资本融通等方面的具体需求，探索“人才链、创新链、产业链、资本链、服务链”五链集成融合，积极构建产学研合作平台，打造医疗器械企业孵化器，引进全省首个创新医疗器械服务站，多维度、全方位为企业做好服务，医械小镇正逐步成为高端医疗器械资源集聚洼地。
　　仙居医疗器械小镇面积为3.47平方公里，生产生活配套设施齐全，道路、排水等基础设施全部到位，5.8万平方米的医疗器械科技孵化园、1.2万平方米的产业园行政服务中心、9000平方米的小镇客厅等已全部或部分投入运营。一项项科研成果在车间转化为大小各异、功能迥然的产品：细胞培养液与细胞冻存液、一次性使用全麻气管插管包、精密医用导管及其衍生的心血管介入医疗器械产品及产业化项目……展示柜中的产品琳琅满目，各家企业产品特色鲜明。
　　（3）资本赋能+管理创新
　　针对医疗器械产业研发期长、前期投入资金大、市场监管力度大等特点，仙居县探索设立科创基金吸引企业来仙创业，通过与蓝湾资本共同成立生命健康科创基金，创新形成了“产业+资本+飞地+平台”的发展模式，通过基金投资医疗器械种子企业，引进、培育、扶持一批高成长的优质创业项目在协同创新中心孵化，在仙居落地。目前，该基金已投资慧威医疗、可力梅塔等医疗器械项目20余个，累计投资额2.75亿元，撬动社会资本投资5亿元，固定资产投资50亿元，为仙居带来了产业升级新动力和专业人才的集聚。
　　为了解决科创飞地异地管理难问题，目前，仙居县科技局正与台州市科技局联合建设“科企飞”数字化应用场景。这是一款为科创飞地提供云管理、云指导、云检测等功能的数字化应用场景，可实现科创飞地资源展示“一张图”、入孵企业审核评估“一标准”、入孵企业智能服务“一键通”、培育过程全链管理“一指数”、飞地建设运营成效“一评价”，以数字化手段支撑科技资源统筹优化，为企业提供“科创飞地－孵化器（加速器）－小微园－产业园”全链式创新主体孵化服务，实现跨地招商引资、招才引智。
　　6.湖北黄石：园区“飞”出去+创新“引”回来
　　2023年3月，大冶市（武汉）离岸科创中心、黄石大冶湖高新区（武汉）离岸科创中心在黄石（武汉）离岸科创园揭牌，包括创新奖补、人才引进、产业招商等在内的一揽子扶持政策同步推出。黄石企业全面融入武汉打造具有全国影响力的科技创新中心建设，拥有了和武汉企业一样的人才资源和科创氛围。
　　黄石（武汉）离岸科创园是湖北首个“科创飞地”，一举破解县域经济高新技术缺乏，高水平人才招不来、留不下，高质量发展动力不足等难题。眼下，在光谷大学园路上的黄石（武汉）离岸科创园内，600多名研发、服务人员繁忙穿梭于各个研发中心、中试车间和项目办公点，为60公里外的黄石贡献才智。一大批入驻离岸科创园的黄石高新企业，推动武汉高校院所100多项科技成果在黄石转化应用。建设科创飞地犹如开通了一条高质量发展的动力水渠，将国内外最前沿的科技、最高端的技术、最顶尖的人才像“活水”般源源不断引入黄石。
　　接下来，黄石还将在北京、深圳等地设立“飞地”科创园，完善跨区域科技合作新机制，破解科技创新的瓶颈短板。
　　四、科创飞地的演进趋势
　　随着科创飞地模式的不断发展，飞地功能由单一功能向多种功能协同发展，飞地的建设由政府主导转向市场主导，由一个点突破向网络状布局演化。
　　（一）集成化趋势
　　未来科创飞地不只是单一的人才项目招引，而是要成为主体单位在飞地所在城市的展示中心、服务中心、交流中心、双创活动中心，集城市环境、产业展示、双创成就宣传、政策解读、园区入驻、人才申报、产业服务、商事服务等服务于一体，将普惠性公共服务和定制化高端服务办理延伸至飞地所在城市，为入驻企业、创业团队、有意向合作的专家技术人才打通企业对接、产业培育及线上办事的各项流程，满足飞地企业与主体单位之间的才企对接、政企互动、资源链接、产学研合作等服务需求。
　　（二）市场化趋势
　　目前的科创飞地主要由政府和政府的平台公司主导。下一阶段科创飞地将形成市场主导，政府多部门协作，社会组织、企业及专业机构多种力量协同参与的格局。通过市场化手段低成本、高效率地集聚飞地科技创新资源，减轻财政压力，提升本地创新创业能力和活力，是科创飞地的发展方向。
　　在今后科创飞地的建设中，政府不再是运动员，而是裁判员。政府的主要工作是政策引导、财政支持与监督考核。首先，政府通过政策来培育引导，调动市场力量建设飞地，形成以企业和第三方机构为牵头、社会各方共同参与建设的格局。其次，政府的财政支持更多地体现在奖励和补助上。比如鼓励企业在国内外重点城市建设飞地，集聚当地科技创新资源，实现人才引进、关键核心技术研究、科技成果转移转化、企业孵化并落到“飞入地”产业化的目标。最后，政府根据相应的标准进行考核，并根据科创飞地的招才引智成果予以奖励。比如打造离岸孵化中心以吸引创业团队入驻，在既有的孵化器和众创空间中，采用绩效奖励的模式给予运营机构房租补贴，同步给予创业团队享受建设主体单位的人才政策。
　　（三）网络化趋势
　　建设“1+N”模式的“服务中心+虚拟飞地+多点运作”的网络化科创飞地将成为新趋势。原因在于：一线城市的产业和人才集聚在不同的区域，随着科创飞地功能的提升，城市单一的飞地设置难以满足要求。网格化趋势的三大要素相互配合，实现区域科创资源优势互补、资源共享。其一，服务中心兼具服务和展示功能：虚拟飞地可选择与本地的产业、人才、项目相匹配的孵化器、高校、科研院所、产业园区、人才服务公司等作为飞地承载单位，通过线上线下的活动来保持联络。其二：多点运作是指依据本地的技术、项目、人才、产业需求采用少量基础工作经费加重金奖励的模式，建立与孵化器、众创空间、高校的技术转移中心、科研院所、社会人才服务机构和特色产业园区等单位的飞地联合协同机制，通过常态化合作方式向飞地建设主体输送产业化项目、技术、人才、创业团队，将飞地所在城市资源优势和建设主体的产业优势结合起来，将招才引智、招商引智、招企引税功能集成起来。其三，通过建设网络状科创飞地，能够更加全面、立体地承接飞地所在城市的科创资源，大力提升人才导入、技术转移、创新动能释放及产业溢出等方面飞入实效。
　　五、科创飞地建设中面临的难题
　　由于多数创新飞地分属两个区域，要彻底打破行政壁垒难度较大，在实际操作中仍存在一系列的问题。
　　（一）需求与动能之间存在矛盾
　　““飞地经济”涉及不同行政区域的利益协调，面对问题和分歧，飞地园区难以应对，原因主要有3个。第一，各方难以建立良好的互信关系：飞出和飞入方经济发展水平不同，在利益诉求和价值认知上存在梯级差异。第二，缺乏统筹规划：合作各方缺少顶层指导纲领和规范约束，使得飞出方和飞入方难以从产业转型升级和市场拓展的高度来认知飞地经济发展的重要价值，弱化了飞出和飞入方合作的内生动力。第三，飞出和飞入方长效沟通协调机制尚未建立：具体包括高层协商机制与日常运行的双方沟通机制。
　　（二）治理规则缺失导致监管难题与利益冲突
　　一是两地的行政管理领域重叠、错综复杂。其一，飞入地和飞出地跨越传统的行政区域，行政管理的职责和权限依据不清晰，特别是否定性的关系，存在错综复杂的责任认定难题。其二，飞出地政府对飞地的控制力薄弱和行政管理松弛。其三，对涉及药监、医疗器械等专业性监管问题，其责任划分尚未明确。其四，缺乏顶层设计，科创飞地双方在资源分配、分税机制、数据统计等方面存在利益冲突。
　　二是税务监管问题。其一，飞地企业报税操作流程复杂：企业在飞出地注册后，实际办公在飞入地，税务领票、开票则需要在飞出地完成。其二，企业负担加重：企业在飞出地和飞入地都有注册公司和缴纳税收的任务，操作两地跑，费时费力。
　　三是人才异地认定问题。企业实际业务主体注册在飞出地，人员社保一般放在飞入地注册企业。实践中，飞入地人才的落户、子女教育、医疗服务、摇号购房等人才政策缺乏双边认定，无法享受同城待遇。
　　（三）盲目建设导致恶性竞争
　　第一，巨额的场地费用支出给地方财政带来巨大压力。一些城市在规划科创飞地时，没有从实际需求出发，动辄在一线、二线城市的核心地段圈下数万平方米的运营面积。如此规模意味着巨额的资金投入：包括前期的装修和租赁费用，以及入住后每年银行利息、物业费、运营费等开支。
　　第二，科创飞地的场地空间容易出现长期大面积闲置的窘境。由于各地都期望通过科创飞地这种模式集聚人才与资源，因此对科创项目要求较高，客观上就导致优质科创项目集聚较少，办公场地的利用率因此下降。为突破上述困境，运营团队极有可能采取降低企业入驻门槛、加大政策优惠力度等措施，这将导致不同城市科创飞地之间的恶性竞争，这与设立科创飞地的初衷大相径庭。
　　六、破解科创飞地建设障碍的对策建议
　　（一）坚守建设科创飞地的“初心”
　　要让科创飞地真正为当地产业转型升级赋能。一是结合当地产业优势，积极与中心城市形成良性互补、分工协作关系，以融入到城市群的产业链集群、形成差异化优势为目标。利用科创飞地的发展模式推动多种产业协同共进，打造具有强大竞争力的产业集群。其一，大力发展高端装备制造业，提升制造业的基本面“硬度”和价值链“高度”。其二，重点聚焦制造业标志性产业链，如视觉智能（数字安防）、生物医药与健康、智能计算、集成电路、网络通信、节能与新能源汽车、智能家居、智能装备、现代纺织与时尚等。
　　二是要为当地企业对接相适配的科创要素，要结合当地的产业基础、优势产业、资源禀赋等比较优势和产业发展规划，在孵化项目时集中发力，而不能只盯着项目数量和投资规模。
　　三是紧紧围绕招才引智来展开，比如突破人事关系、户口、社保等限制。
　　（二）构建多渠道融资体系
　　强化资金政策保障，实现“创新研发—成果孵化—产业化运营”。一是引导金融机构优化服务流程：深化异地授信等符合创新飞地发展规律的产品与服务，综合运用股权投资、引导基金、增信分险等方式，支持创新飞地内企业发展。二是鼓励社会资本投入，持续推动科创项目落地生根。
　　（三）打破限制，提供政策支持
　　城市之间制定政策时，涉及部门多、沟通难度大、流程长，政策的“含金量”相对较低，因此，有必要在省级层面出台相应政策文件，一方面为地市、区县出台细化政策提供依据，另一方面可以提高政策“含金量”，发挥更大的激励作用。
　　（四）着力提供专业化服务
　　科创飞地要引入专业化运营公司链接科创资源和各类专业化服务。不少飞地由飞出地的国企投资，投资公司未必有园区运营经验。要秉持“让专业的人干专业的事”的理念，一方面要选择那类链接飞入地科技资源和各项专业化服务能力强的公司；另一方面，飞入地加大对科创飞地的宣传力度，政府统筹各类平台资源，促进科创资源与飞地入驻企业对接，助科创飞地发展一臂之力。
　　（五）飞地双方完善利益共享机制
　　第一，飞地共建双方明确创新飞地的功能定位、协商机制和运营原则。第二，规范理顺跨省创新飞地运营中的利益共享机制，可约定收益分配比例、佣金比例，或依据出资比例、招引人才或项目的贡献度、咨询服务成效等对收益进行合理配置，同步构建利益补偿机制，尤其需要对属地公共服务成本进行适当利益补偿。第三，通过高等院校、科研院所与创新企业强强联合，组建跨区域、跨部门、跨领域的研发团队，协同解决技术难题，提高创新飞地投入产出效率。
　　七、结语
　　科创飞地是“飞地经济”模式创新发展的重要类型，充分展示了新发展阶段后发城市依靠区域大城市“借船出海、借脑登高”的实践智慧。在系统推进科创飞地建设中，我们需正视存在的体制机制难题，创新管理模式，有效化解矛盾，推动科创飞地这一创新经济模式的良性发展。
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