综述：推进应急管理体系和能力现代化建设
　　 
　　目录
　　 
　　一、应急管理、突发公共事件的基本内涵
　　（一）应急管理的概念、原则与特点
　　1、应急管理的概念
　　2、应急管理原则
　　3、应急管理的特点
　　（二）突发公共事件的概念与特点
　　三、推进应急管理体系和能力现代化建设的必要性
　　二、我国应急管理体系发展历程及建设成就
　　四、我国应急管理相关政策法规解读
　　（一）《中华人民共和国突发事件应对法》解读
　　1、制定突发事件应对法的基本思路
　　2、突发事件的预防和应急准备制度
　　3、突发事件的监测和预警制度
　　4、突发事件的应急处置与救援制度
　　5、事后恢复与重建制度
　　6、贯彻实施突发事件应对法，需要抓紧做好哪些工作？
　　（二）《国家突发公共事件总体应急预案》解读
　　（三）专家解读《突发事件应急预案管理办法》
　　1、明确了应急预案的概念和管理原则
　　2、规范了应急预案的分类和内容
　　3、规范了应急预案的编制程序
　　4、建立了应急预案的持续改进机制
　　5、强化了应急预案管理的组织保障
　　（四）《突发公共卫生事件应急条例》政策解读
　　（五）《福建省突发事件应对办法》解读
　　五、我国应急管理体系和能力存在的短板和不足
　　六、国家应急管理建设面临的新挑战
　　七、福州应急管理现状及问题
　　（一） 组织机构
　　（二）平台系统
　　（三）事后处置
　　八、我国部分省的经验做法与经验总结
　　（一）广东从“五应”入手，推进应急管理能力现代化
　　1、科学应备是应急管理能力现代化的本质要求
　　2、时时应变是应急管理能力现代化的基本方法
　　3、统一应战是应急管理能力现代化的特色优势
　　4、精准应灾是应急管理能力现代化的重要体现
　　5、及时应验是应急管理能力现代化的必然要求
　　（二）广西加快构建统一领导、权责匹配、权威高效的公共突发事件应急管理体系
　　1、加快健全公共突发事件指挥体系
　　2、加快健全公共突发事件制度体系
　　3、加快健全公共突发事件防控体系
　　4、加快健全公共突发事件处置体系
　　5、加快健全公共突发事件队伍体系
　　6、加快健全公共突发事件保障体系
　　九、发达国家应急管理的经验与启示
　　（一）美国应急预案体系建设对我国的启示
　　1、不同概念层级的预案内容侧重点不同
　　2、抓紧研制应急预案体系相关重要标准规范
　　3、做实做细应急预案体系的可操作性支持文件
　　4、尽量扩大预案编制过程中的人员参与范围
　　5、坚持我国预案着眼于突发事件全流程的理念和做法
　　（二）发达国家交通应对突发公共卫生事件的经验及对我国的启示
　　1、发达国家交通应对突发公共卫生事件的经验分析
　　（1）美国交通应对突发公共卫生事件经验分析
　　（2）日本交通应对突发公共卫生事件经验分析
　　（3）英国交通应对突发公共卫生事件经验分析
　　2、发达国家交通应对突发公共卫生事件经验对我国的启示
　　（1）规划先行，优化外集内配网络体系实现应急物资的高效运输和基本生活物资的有效供给
　　（2）加强预防，提前科学筹谋交通应急预案并结合具体实际不断深入、细化
　　（3）统筹协作，不断完善交通应急管理体制与配套保障措施
　　十、推进我国应急管理体系和能力现代化建设的建议
　　（一）加强应急管理顶层设计
　　（二）优化应急管理体制机制
　　（三）大力提升应急管理能力
　　（四）完善应急管理法律法规
　　（七）推进应急管理数字化转型
　　1、发挥科学技术作用。
　　2、借力政务服务改革。
　　3、实现数据互联互通。
　　十一、结语
　　 
　　习近平总书记强调：“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分，承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责，担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。”加强应急管理，确保公共安全，是人类社会发展的基础和前提。当前，全面推进国家应急管理体系和能力现代化，是防范化解重大安全风险，建设更高水平、更高质量“平安中国”的一项长期性、紧迫性任务。
　　一、应急管理、突发公共事件的基本内涵
　　（一）应急管理的概念、原则与特点
　　1、应急管理的概念
　　应急管理，指的是在政府的指导下，科学的处理四大类突发事件，从而可以保证生命安全、保障财产安全，维护公共秩序，避免或者减少国内重大灾害事件的发生率。应急管理是应对突发事件全程的一种活动，政府和相关单位在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，借助预防和应急准备、报警和监管、紧急救援和处理、重建和修复等一连串针对性的手段，保证公民的生命财物安全，维持社会秩序，保障社会安全的一系列活动。应急管理的活动，包括紧急事件预防与应急措施、监测预警、处置救援、恢复及重建等紧急事件处理活动。
　　2、应急管理原则
　　根据《紧急事件处理法》与《国家公共突发事件整体应急方案》的有关规定，国内应急管理工作主要遵循原则有：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一调配，分级负责；依法规范，增强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。
　　3、应急管理的特点
　　应急管理活动的特点具体表现为：状态的特殊性、措施的紧急性、目标的公共性、权利的权威性、过程的循环性。
　　（二）突发公共事件的概念与特点
　　突发公共事件是指对整个社会系统下基本价值、行为准则和组织架构等产生巨大损失或潜在威胁，关系到公共问题和利益的危机性事件，且由于对事件信息掌握不充分、事态发展存在不确定因素，有赖政府或有关管理部门于极其有限的时间内迅速进行决策的危及多数群体利益的重大事件。根据突发公共事件的性质、严重情况、可控制性与影响范围等内容，在《国家应急预案》将公共突发事件分成一级（非常重大）、二级（重大）、三级（较大）、四级（一般），四大类型，这四大类型又可归为自然灾害类、事故灾难类、社会安全、公共卫生类。突发公共事件的特点有：紧迫性、公共性、危害的严重性、变化发展的不确定性、广泛的影响性。
　　二、推进应急管理体系和能力现代化建设的必要性
　　推进应急管理体系和能力现代化，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在需求，也能为其提供有力的保障。当今世界正经历百年未有之大变局，面临政治经济秩序之变、科学技术之变、全球治理之变，国际形势波谲云诡、复杂多变，我们面临的外部挑战不断增多。我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，与世界的关系也不断深化，在经济发展、解决人类面临的共同问题上将贡献更多的中国智慧和中国方案，成为构建人类命运共同体的倡导者、参与者与推动者。面对可能发生的各种风险挑战，只有健全完善国家应急管理制度体系，按照应急管理的预案，动员各方力量共同参与应急管理，才能随时随地将各种风险挑战在可控的范围内化解。
　　还要看到，我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多，分布地域广，发生频率高，造成损失重，这是一个基本国情。同时，我国各类事故隐患和安全风险交织叠加、易发多发，影响公共安全的因素日益增多。因此，加强应急管理体系和能力建设，既是一项紧迫任务，又是一项长期任务。
　　坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开共建共治共享的社会治理制度。必须坚持总体国家安全观，统筹发展和安全，坚持人民安全、政治安全、国家利益至上有机统一。以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、科技、文化、社会安全为保障，健全国家安全体系，增强国家安全能力。完善集中统一、高效权威的国家安全领导体制，健全国家安全法律制度体系。加强国家安全人民防线建设，增强全民国家安全意识，建立健全国家安全风险研判、防控协同、防范化解机制。并且，还必须健全公共安全体制机制。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：“完善和落实安全生产和管理制度，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系。构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”
　　三、我国应急管理体系发展历程及建设成就
　　新中国成立初期，我国应急工作主要是分部门应对各类自然灾害和传染性疾病。改革开放以来，随着经济快速发展，生产安全事故逐步进入高发期，安全生产工作得到高度重视。2003年，取得抗击非典斗争胜利后，党和政府全面加强应急管理工作，大力推进以“一案三制”（应急预案和应急管理体制、机制、法制）为核心内容的国家应急管理体系建设。党的十八大以来，习近平总书记站在新的历史方位，全面部署推进新时代应急管理工作，强调坚持底线思维，着力防范化解重大风险；坚持以防为主、防抗救相结合；坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变；确立了灾害风险管理理念、综合减灾理念和自然灾害防治理念；坚持以人为本、安全第一，牢固树立发展决不能以牺牲人的生命为代价的安全发展理念；坚持党政同责，落实地方党委和政府在灾害应对中的主体作用和主体责任，建立健全安全生产责任体系。我国应急管理事业迈入新的历史发展阶段。
　　四、我国应急管理相关政策法规解读
　　（一）《中华人民共和国突发事件应对法》解读
　　《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称突发事件应对法）于2007年11月1日起施行。
　　1、制定突发事件应对法的基本思路
　　一是重在预防，关口前移，防患于未然，从制度上预防突发事件的发生，及时消除风险隐患。突发事件的演变一般都有一个过程，这个过程从本质上看是可控的，只要措施得力、应对有方，预防和减少突发事件发生，减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，是完全可能的。因此，突发事件应对法把预防和减少突发事件发生，作为立法的重要目的和出发点，对突发事件的预防、应急准备、监测、预警等制度作了详细规定。
　　二是既授予政府充分的应急权力，又对其权力行使进行规范。突发事件往往严重威胁、危害社会的整体利益。为了及时有效处置突发事件，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，需要赋予政府必要的处置权力，坚持效率优先，充分发挥政府的主导作用，以有效整合各种资源，协调指挥各种社会力量。因此，突发事件应对法规定了政府应对突发事件可以采取的各种必要措施。同时，为了防止权力滥用，把应对突发事件的代价降到最低限度，突发事件应对法在对突发事件进行分类、分级、分期的基础上，明确了权力行使的规则和程序。
　　三是对公民权利的限制和保护相统一。突发事件往往具有社会危害性，政府固然负有统一领导、组织处置突发事件应对的主要职责，同时社会公众也负有义不容辞的责任。在应对突发事件中，为了维护公共利益和社会秩序，不仅需要公民、法人和其他组织积极参与有关突发事件应对工作，还需要其履行特定义务。因此，突发事件应对法对有关单位和个人在突发事件预防和应急准备、监测和预警、应急处置和救援等方面服从指挥、提供协助、给予配合、必要时采取先行处置措施的法定义务做出了规定。同时，为了保护公民的权利，突发事件应对法确立了比例原则，并规定了征用补偿等制度。
　　四是建立统一领导、综合协调、分级负责的突发事件应对机制。实行统一的领导体制，整合各种力量，是提高突发事件处置工作效率的根本举措。借鉴世界各国的成功经验，结合我国的具体国情，突发事件应对法规定，国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。
　　2、突发事件的预防和应急准备制度
　　突发事件应对法从四个方面作了明确规定：
　　一是各级政府和政府有关部门应当制定、适时修订应急预案，并严格予以执行；城乡规划应当符合预防、处置突发事件的需要，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设，合理确定应急避难场所；县级人民政府应当加强对本行政区域内危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；省级和设区的市级人民政府应当加强对本行政区域内容易引发特别重大、重大突发事件的危险源、危险区域的监控，并责令有关单位采取安全防范措施；县级以上地方各级人民政府应当及时向社会公布危险源、危险区域；所有单位应当建立健全安全管理制度，定期检查本单位各项安全防范措施的落实情况，及时消除事故隐患，掌握并及时处理本单位可能引发社会安全事件的问题；县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处、居民委员会、村民委员会应当及时调解处理可能引发社会安全事件的矛盾纠纷。
　　二是县级以上人民政府应当建立健全突发事件应急管理培训制度，整合应急资源，建立或者确定综合性应急救援队伍，加强专业应急救援队伍与非专业应急救援队伍的合作，联合培训、联合演练，提高合成应急、协同应急的能力；国务院有关部门、县级以上地方各级人民政府及其有关部门、有关单位应当为专业应急救援队伍购买人身意外伤害保险，配备必要的防护设备和器材；中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织应当有计划地组织开展应急救援的专门训练。
　　三是县级人民政府及其有关部门、乡级人民政府、街道办事处应当组织开展应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；居民委员会、村民委员会、企业事业单位应当根据所在地人民政府的要求，结合自身的实际情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及活动和必要的应急演练；新闻媒体应当无偿开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传；各级各类学校应当把应急知识教育纳入教学内容。
　　四是国务院和县级以上地方各级人民政府应当采取财政措施，保障突发事件应对工作所需经费；国家建立健全应急物资储备保障制度，完善重要应急物资的监管、生产、储备、调拨和紧急配送体系；建立健全应急通信保障体系；国家鼓励公民、法人和其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠；国家发展保险事业，建立财政支持的巨灾风险保险体系，并鼓励单位和公民参加保险；国家鼓励、扶持具备相应条件的教学科研机构培养应急管理人才，鼓励、扶持教学科研机构和有关企业研究开发突发事件预防、监测、预警、应急处置和救援的新技术、新设备和新工具。 
　　3、突发事件的监测和预警制度
　　突发事件的早发现、早报告、早预警，是及时做好应急准备、有效处置突发事件、减少人员伤亡和财产损失的前提。对此，突发事件应对法规定：国务院建立全国统一的突发事件信息系统，县级以上地方人民政府应当建立或者确定本地区统一的突发事件信息系统，并与上下级人民政府及其有关部门、专业机构和监测网点的突发事件信息系统实现互联互通；县级以上人民政府及其有关部门、专业机构应当通过多种途径收集突发事件信息；县级人民政府应当在居民委员会、村民委员会和有关单位建立专职或者兼职信息报告员制度；获悉突发事件信息的公民、法人或者其他组织应当立即向所在地政府、有关主管部门或者指定的专业机构报告；国家建立健全突发事件监测制度，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全基础信息数据库，完善监测网络，划分监测区域，确定监测点，明确监测项目，提供必要的设备设施，配备专职或者兼职人员。
　　预警机制不够健全，是导致突发事件发生后处置不及时、人员财产损失比较严重的一个重要原因。为了从制度上解决这个问题，突发事件应对法规定：国家建立健全突发事件预警制度；县级以上地方政府应当及时发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，并及时上报；发布三级、四级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府应当采取措施，启动应急预案，加强监测、预报和预警工作，加强对突发事件信息的分析评估，定时向社会发布与公众有关的突发事件预测信息和分析评估结果，并对相关信息的报道工作进行管理，及时向社会发布警告，宣传避免、减轻危害的常识，公布咨询电话；发布一级、二级警报，宣布进入预警期后，县级以上地方各级人民政府还应当责令应急救援队伍和有关人员进入待命状态，调集应急救援所需物资、设备、工具，准备应急设施和避难场所，加强对重点单位、重要部位和重要基础设施的安全保卫，及时向社会发布有关避免或者减轻损害的建议、劝告，转移、疏散或者撤离易受危害的人员并予以妥善安置，转移重要财产，关闭或者限制使用易受危害的场所，控制或者限制容易导致危害扩大的公共场所的活动；发布警报的人民政府应当根据事态发展适时调整预警级别并重新发布，有事实证明不可能发生突发事件或者危险已经解除的，应当立即宣布解除警报、终止预警期并解除已采取的有关措施。
　　4、突发事件的应急处置与救援制度
　　突发事件发生后，政府必须在第一时间组织各方面力量，依法及时采取有力措施控制事态发展，开展应急救援工作，避免其发展为特别严重的事件，努力减轻和消除其对人民生命财产造成的损害。对此，突发事件应对法与现行有关突发事件应急的法律、行政法规作了衔接，同时根据应急处置工作的实际需要并参考借鉴国外一些应急法律的规定，规定了一些必要措施：
　　一是突发事件发生后，有关人民政府应当针对其性质、特点和危害程度，依照本法的规定和有关法律、法规、规章的规定采取应急处置措施。
　　二是自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件发生后，有关人民政府可以有针对性地采取人员救助、事态控制、公共设施和公众基本生活保障等方面的措施。
　　三是社会安全事件发生后，有关人民政府应当立即组织有关部门依法采取强制隔离当事人、封锁有关场所和道路、控制有关区域和设施、加强对核心机关和单位的警卫等措施；发生严重危害社会治安秩序的事件时，公安机关还可以根据现场情况依法采取相应的强制性措施。
　　四是发生严重影响国民经济正常运行的突发事件后，国务院或者国务院授权的有关主管部门可以采取保障、控制等必要的应急措施。
　　5、事后恢复与重建制度
　　突发事件的威胁和危害基本得到控制或者消除后，应当及时组织开展事后恢复与重建工作，减轻突发事件造成的损失和影响，尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，妥善解决处置突发事件过程中引发的矛盾和纠纷。对此，突发事件应对法规定：履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府应当及时停止执行依照本法规定采取的应急处置措施，同时采取或者继续实施必要措施，防止发生次生、衍生事件或者重新引发社会安全事件；立即组织对突发事件造成的损失进行评估，组织受影响的地区尽快恢复生产、生活、工作和社会秩序，制定恢复重建计划，修复被损坏的公共设施；上级人民政府应当根据受影响地区遭受的损失和实际情况，提供资金、物资支持和技术指导，组织其他地区提供资金、物资和人力支援；国务院制定扶持受突发事件影响地区有关行业发展的优惠政策；受影响地区的人民政府应当制定并实施善后工作计划；及时总结应急处置工作的经验教训，制定改进措施，并向上一级人民政府提出报告。
　　6、贯彻实施突发事件应对法，需要抓紧做好哪些工作？
　　突发事件应对法确立了许多新的制度，提出了许多新的要求，为了保证突发事件应对法的全面、正确实施，需要抓紧做好以下几项工作：
　　一是广泛宣传。要结合近年来应急管理工作情况，对这部法律的重大意义、立法背景、主要制度等进行宣传报道，既要让行政机关工作人员掌握这部法律，也要让社会公众充分了解这部法律，提高全社会应对危机的能力，强化全社会的危机意识和责任意识。
　　二是完善相关配套制度。要加强对现行有关突发事件规定的清理完善工作，凡与突发事件应对法相抵触或者不一致的，应当及时予以修改或者废止。同时，要抓紧研究制定有关配套制度，比如应急财产征收、征用补偿制度、应急物资储备保障制度、突发事件监测和预警制度等。
　　三是落实相关措施。要按照突发事件应对法的相关规定，落实好健全应急指挥机构及其办事机构，统筹安排应对突发事件所必需的设备和基础设施建设合理确定应急避难场所，建立或者确定综合性应急救援队伍，研究建立国家财政支持的巨灾风险保险体系等各项要求，为突发事件应对法的实施提供有力的体制、机制保障。
　　（二）《国家突发公共事件总体应急预案》解读
　　国务院2006年1月8日发布并实施《国家突发公共事件总体应急预案》。
　　总体预案是全国应急预案体系的总纲，明确了各类突发公共事件分级分类和预案框架体系，规定了国务院应对特别重大突发公共事件的组织体系、工作机制等内容，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。
　　总体预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。按照各类突发公共事件的性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，总体预案将其分为四级，即Ⅰ级（特别重大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）和Ⅳ级（一般）。
　　总体预案适用于涉及跨省级行政区划的，或超出事发地省级人民政府处置能力的特别重大突发公共事件应对工作。总体预案规定，突发公共事件发生后，事发地的省级人民政府或者国务院有关部门在立即报告特别重大、重大突发公共事件信息的同时，要根据职责和规定的权限启动相关应急预案，及时、有效地进行处置，控制事态。国务院是突发公共事件应急管理工作的最高行政领导机构。
　　总体预案要求对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况及其他失职、渎职行为的，依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　据了解，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成；各地还结合实际编制了专项应急预案和保障预案；许多市（地）、县（市）以及企事业单位也制定了应急预案。至此，全国应急预案框架体系初步形成。
　　（三）专家解读《突发事件应急预案管理办法》
　　2013年10月25日，国务院办公厅印发《突发事件应急预案管理办法》（以下简称《办法》），这是贯彻实施《中华人民共和国突发事件应对法》、加强应急管理工作、深入推进应急预案体系建设的重要举措。国务院参事、应急管理专家组组长闪淳昌表示，我国从战胜非典开始推进应急预案编制工作，取得了显著成效，预案数量大幅增长、质量逐步提高、结构不断优化、管理普遍加强，在加强应急准备、有效应对突发事件中发挥了不可替代的作用，但同时也存在针对性实用性可操作性不强和培训不足、演练不够等问题，需要在国家层面出台管理办法，予以规范和加强。
　　1、明确了应急预案的概念和管理原则
　　闪淳昌表示，《办法》首次从国家层面明确了应急预案的概念，强调应急预案是各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为了依法、迅速、科学、有序应对突发事件而预先制定的工作方案。这种定位包含了4个方面的内涵：一是应急预案是法律法规的必要补充，是在法律规范内根据特定区域、部门、行业和单位应对突发事件的需要而制定的具体执行方案。突发事件应对法要求“突发事件应对工作实行预防为主、预防与应急相结合的原则”，应急预案就是从常态向非常态转变的工作方案，目的是在既有的制度安排下尽量提高应急反应速度。二是应急预案是体制机制的重要载体。应急预案要对应急组织体系与职责、人员、技术、装备、设施设备、物资、救援行动及其指挥与协调等预先做出具体安排，明确在突发事件发生之前、发生过程中以及刚刚结束之后，谁来做、做什么、何时做，以及相应的处置方法和资源准备等。所以，应急预案实际上是各个相关地区、部门和单位为及时有效应对突发事件事先制定的任务清单、工作程序和联动协议，以确保应对工作科学有序，最大程度地减少突发事件造成的危害。三是应急预案重点规范事发后的应对工作，适当向前、向后延伸。向前延伸主要是指必要的监测预警等，向后延伸主要是指必要的应急恢复，包括有效防止和应对次生、衍生事件。四是应急预案是立足现有资源的应对方案，主要是使应急资源找得到、调得动、用得好，而不是能力建设的实施方案。
　　“《办法》明确了应急预案管理要遵循统一规划、分类指导、分级负责、动态管理的原则，这也是首次在国家层面对应急预案的管理原则提出要求。”闪淳昌说。
　　2、规范了应急预案的分类和内容
　　闪淳昌说，《办法》坚持继承和创新相结合，依据突发事件应对法关于“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制”的原则，按照制定主体将应急预案划分为政府及其部门应急预案、单位和基层组织应急预案两大类，将政府及其部门应急预案分为总体应急预案、专项应急预案、部门应急预案3类，既没有对我国应急预案体系进行大的变动，又充分考虑了政府及其部门与单位和基层组织在应急工作中的分工明显不同。同时，为避免上下一般粗、体系性重复问题，《办法》从三个方面细化了预案内容界定：一是根据预案的不同种类界定应急预案的具体内容。对政府总体预案、专项和部门预案，以及单位和基层组织应急预案各自应规范的内容，《办法》都做出了详细规定。二是根据预案的不同层级界定专项和部门预案的具体内容。比如，明确国务院及其部门应急预案重点规范国家层面应对行动，同时体现政策性和指导性；省级人民政府及其部门应急预案重点规范省级层面应对行动，同时体现指导性；市级和县级人民政府及其部门应急预案重点规范市级和县级层面应对行动，体现应急处置的主体职能；乡镇人民政府应急预案重点规范乡镇层面应对行动，体现先期处置特点。三是根据预案的不同任务界定有关应急预案的具体内容。比如，明确针对重要基础设施、生命线工程等重要目标物保护的应急预案，侧重明确风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置和紧急恢复等内容；针对重大活动保障制定的应急预案，侧重明确活动安全风险隐患及防范措施、监测预警、信息报告、应急处置、人员疏散撤离组织和路线等内容。
　　3、规范了应急预案的编制程序
　　闪淳昌认为，《办法》的一大亮点是在总结近年来应急预案体系建设实践经验、吸收最新理论成果、借鉴国际经验基础上，规范了应急预案的编制、审批、备案、公布和修订程序，对保障应急预案质量，提高应急预案的针对性、实用性和可操作性有重要意义。比如，《办法》要求各级人民政府应当针对本行政区域多发易发突发事件、主要风险等，制定本级政府及其部门应急预案编制规划，既能保证尽可能覆盖本行政区域可能发生的各类突发事件，不留空白，又能促进应急预案之间衔接，形成体系；要求预案制定牵头单位应当组成预案编制工作小组，吸收突发事件应对主要部门，共同开展应急预案编制工作，既能保证应急预案符合现行法制、体制，又有利于预案的衔接和执行到位。
　　“加强风险评估是当前国内外加强应急管理的发展趋势。《办法》要求在编制前开展风险评估和应急资源调查，又是一大亮点。这样做，既能为编制应急预案提供依据，又能确保应急响应时资源调度有效有序。事实上，越到基层和具体单位，这两项工作越加重要。”闪淳昌说。一些基层应急预案可操作性不强，主要原因就在于没有对本地区、本单位的风险进行评估，也不掌握第一时间可调用的应急队伍、装备、物资等应急资源状况，以致预案内容过于原则、无法操作。《办法》强调这两项工作，有很强的针对性。
　　《办法》明确“自然灾害、事故灾难、公共卫生类政府及其部门应急预案，应向社会公布”；“对需要公众广泛参与的非涉密的应急预案，编制单位应当充分利用互联网、广播、电视、报刊等多种媒体广泛宣传，制作通俗易懂、好记管用的宣传普及材料，向公众免费发放”。这对于进一步加强政府信息公开工作，保障公众的知情权、参与权、监督权，动员公众积极参与突发事件的应对工作有重要意义。
　　4、建立了应急预案的持续改进机制
　　闪淳昌指出，应急预案不是一成不变的，必须与时俱进。一定意义上，应急预案的生命力和有效性就在于不断地更新和改进。《办法》对此提出了明确要求，从多个角度推动建立应急预案的持续改进机制。一是明确了应急预案应当及时修订的7种情形。包括：有关法律、法规、规章、标准、上位预案发生变化的；应急指挥机构及其职责发生调整的；面临的风险或其他重要环境因素发生变化的；重要应急资源发生重大变化的；预案中的其他重要信息发生变化的；在突发事件实际应对和应急演练中发现需要作出重大调整的；应急预案制定单位认为应当修订的其他情况。二是要求通过应急演练修订应急预案。实践证明，演练对检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制有重要作用。《办法》要求根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练，并对演练的频率提出了明确要求。近年来，一些单位还积极推广“双盲”演练（不预告时间、不预告地点）等，高标准、严要求，及时发现预案中存在的问题，进而改进完善应急预案。三是要求通过建立定期评估制度和广纳意见修订应急预案。实践是检验应急预案是否有用、管用、实用的最好办法。依据突发事件应对法第62条规定，应急预案编制单位通过总结突发事件应急处置工作的经验教训，制定改进措施，进一步完善应急预案，有利于实现应急预案的动态优化。《国家地震应急预案》等的修订就是这样做的。此外，《办法》还规定各级政府及部门、企事业单位、社会团体、公民等，均可以向有关预案编制单位提出修订建议，有利于促进应急预案的及时修订。
　　5、强化了应急预案管理的组织保障
　　闪淳昌表示，目前不少地方和单位对制定应急预案还有应付的现象，没有列入重要议事日程，没有给予必要的人力、财力支持，导致事发后惊慌失措、手忙脚乱。为解决这方面的问题，《办法》要求各级政府及其有关部门要对本行政区域、本行业（领域）应急预案管理工作加强指导和监督。比如，针对生产安全、食品安全、校园安全、环境污染事故等，可由安全生产监管、食品药品监管、教育、环境保护等部门制定行业性的编制指南、实施办法；各地区也可出台指导基层组织编制应急预案的指南等。《办法》同时提出，各级政府及其有关部门、各有关单位要指定专门机构和人员负责相关具体工作，将应急预案规划、编制、审批、发布、演练、修订、培训、宣传教育等工作所需经费纳入预算统筹安排。
　　（四）《突发公共卫生事件应急条例》政策解读
　　国务院于2003年5月9日发布并实施《突发公共卫生事件应急条例》（以下简称条例），标志着我国进一步将突发公共卫生事件（以下简称突发事件）应急处理工作纳入到了法制化的轨道，将促使我国突发事件应急处理机制的建立和完善，为今后及时、有效地处理突发事件建立起“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的法律制度。
　　针对信息渠道不畅通，信息统计不准确，反应不快，应急准备不足等问题，条例着眼于建立和完善快速反应机制，提高应急处理能力，规定了一系列具体、可行的措施：
　　一是为了强化处理突发事件的指挥系统，明确了政府对突发事件的应急管理职责。条例规定，突发事件发生后，国务院和有关省、自治区、直辖市人民政府成立应急处理指挥部，负责对突发事件应急处理的统一领导和指挥。卫生行政主管部门和其他有关部门在各自的职责范围内，做好突发事件应急处理的有关工作。
　　二是针对一些部门和地方对突发事件预警能力不足、监测系统反应不灵敏的问题，条例明确规定了突发事件的监测与预警制度；确立了多渠道的、快捷的、纵横协调的信息报告制度，特别是强化了省级人民政府的信息报告责任，规定省级人民政府必须在接到疫情等突发事件报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告；还明确了各级政府之间、上下级卫生部门之间的信息报告时限。同时，明确规定任何单位和个人均有权向政府或者政府部门报告突发事件，有权举报不履行职责或者不按照规定履行职责的政府或者政府部门。
　　三是针对这次防治非典工作中反映出的应急储备不足的问题，条例规定县级以上各级政府应当组织开展防治突发事件相关的科学研究，建立突发事件应急物资、设备、设施、技术与人才资源等方面的储备，所需经费纳入本级政府财政预算。
　　四是为了及时、有序地处理突发事件，制定突发事件应急预案至关重要。条例规定国务院卫生行政主管部门应当按照分类指导、快速反应的要求，针对重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等突发事件制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准；省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。同时规定突发事件应急预案，应当包括突发事件应急指挥部的组成和相关部门的职责、突发事件信息的报告与通报、突发事件的分级，以及应急处理工作方案和应急储备等主要内容。此外，还规定了突发事件应急预案的启动程序。
　　五是为了保证有关部门和单位能够切实按照应急预案的规定履行职责，条例规定突发事件应急处理专业技术机构负责突发事件的技术调查、确证、处置、控制和评价等工作；有关政府、部门负责保证突发事件应急所需物资的生产、供应、运输。条例规定，突发事件发生后，应急处理指挥部可以紧急调集人员、储备物资、交通工具等相关设施，对人员进行疏散、隔离，封锁疫区以及采取其他控制措施等。
　　六是为了使专业技术机构和基层在突发事件发生后能够有章可循，条例规定，对新发现的突发传染病、不明原因的群体性疾病、重大食物和职业中毒事件，国务院卫生行政主管部门应当尽快组织力量制定相关的技术标准、规范和控制措施。
　　七是为了及时有效地救治传染病病人，防止相互推诿和交叉感染，切断传染源，条例规范了医疗卫生机构接诊治疗、病人转送等行为，规定了医疗卫生机构对传染病密切接触者采取隔离、医学观察措施以及对内应当采取卫生防护措施。条例还规定，医疗机构收治传染病病人，应当依法报告所在地的疾病预防控制机构。接到报告的疾病预防控制机构应当立即对可能受到危害的人员进行调查，采取必要的控制措施。条例还规定，县级以上各级人民政府应当提供必要资金，保障突发事件所致病人得到及时、有效的救治。
　　突发事件应急处理工作具有相当的艰巨性、复杂性，要保证条例规定的各项法律制度得到切实贯彻、执行，针对违反本条例的行为，设定合理、适当的责任追究制度是关键之一： 一是，强化了有关政府及其部门不履行法定职责应当承担的责任。二是，进一步明确了有关医疗卫生机构不履行有关义务应当承担的责任。三是，明确了有关单位和个人不按照规定履行应急处理义务应当承担的责任。四是，针对这次防治非典工作中发生的个别扰乱社会秩序、市场秩序的违法行为，条例加大了处罚力度。
　　（五）《福建省突发事件应对办法》解读
　　为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件应对活动，《福建省突发事件应对办法》（以下简称《办法》）于2018年7月1日起施行。
　　《办法》明确规定了福建省应急管理体制：在政府层面，明确县级以上人民政府负责本行政区域突发事件应对工作；乡（镇）人民政府、街道办事处依法做好相关工作。在机构层面，由各级突发事件应急委员会，对突发事件应对工作实行统一领导、综合协调；县级以上人民政府应急管理主管部门承担应急委日常工作；各专项应急指挥机构负责具体突发事件应对。
　　同时《办法》明确属地管理原则，县级人民政府对本行政区域内突发事件的应对工作负责，跨行政区域的，由共同的上一级人民政府负责或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责。建立健全应急联动机制，开展区域合作，在信息、资源方面有效共享共建，共同提高突发事件应对能力。
　　建立健全有效的突发事件预防与应急准备制度，是做好突发事件应急处置工作的基础。为此，《办法》明确规定：建立应急预案管理体系，明确各级政府及有关部门应急预案的制定要求，明确应急预案的管理依据。加强风险管理和隐患排查，建立突发事件风险评估制度和公共安全形势分析会议制度。
　　《办法》提出，县级以上人民政府可以对化工园区、经济开发区、大型交通枢纽、城市综合体等特定区域实行单元化应急管理，并指定牵头单位统筹协调该区域内突发事件应对工作。
　　根据《办法》，县级以上人民政府及其有关部门、乡（镇）人民政府、街道办事处应当组织开展突发事件应对法律、法规和应急知识的宣传普及和应急演练活动。
　　机关、团体、企业事业单位和村（居）民委员会，应当根据所在地人民政府的要求，结合各自情况，开展有关突发事件应急知识的宣传普及和应急演练活动。学校、幼儿园应当将应急知识纳入教育内容，采取多种形式开展应急知识教育和应急演练活动，增强学生、幼儿的安全意识和自救互救能力。应急演练活动每年至少开展一次。新闻媒体应当采取多种形式开展突发事件预防与应急、自救与互救知识的公益宣传。
　　《办法》要求，县级以上人民政府及其有关部门应当建立健全突发事件信息公开制度，统一、准确、及时公布突发事件信息。涉及重特大突发事件，应当快速反应、及时发声，持续发布权威信息。负责突发事件处置的县级以上人民政府及其有关部门是信息发布的第一责任人，承担信息发布首要责任。新闻媒体应当客观、真实、准确地报道有关突发事件的信息，正确引导社会舆论。任何单位和个人不得编造、传播有关突发事件事态发展或者应急处置工作的虚假信息。
　　在事后恢复与重建方面，《方法》规定，县级以上人民政府应当加强对受突发事件影响地区善后工作的领导，根据遭受损失的情况，制定救助、补偿、抚慰、抚恤、安置等工作计划并组织实施，妥善解决因处置突发事件引发的矛盾和纠纷，提供信息咨询、帮助查找失踪人员和心理疏导等服务。此外，县级以上人民政府应当根据损失评估情况和有关规定，对受突发事件影响较大的地区和行业依法给予费用减免、贷款贴息、财政资助、项目安排等政策扶持。
　　五、我国应急管理体系和能力存在的短板和不足
　　近年来，我国应急处置能力得到了显著提升，特别是随着国务院机构改革的推进，我国组建了应急管理部，将相关部委的各类应急事件职能管理部门进行整合，在一定程度上解决跨主体的联动问题。但是，不得不承认，一些组织管理中的问题与矛盾依然存在，特别是应急管理主体的条块分割，导致资源综合集成能力有待进一步提高。目前，我国尚未形成全局性的危机处置资源的综合集成。应急管理部虽然在一定程度上解决了应急响应的跨主体联动问题，但是灾害的预防、准备和恢复工作还在原来的条块职能部门中，这就会导致应急响应的效率、效果和灵活性受到影响。
　　从我国应急管理体系的现状以及此次新型冠状病毒感染肺炎疫情应对的初步评估来看，我国应急管理体系建设，特别是卫生应急体系建设，还存在一些明显短板。一是巨灾应急准备不够充分，部分突发事件风险分析研判与深入治理不到位，精准监测预警能力不足，应急管理基础能力亟待加强。二是专业应急队伍救援装备和核心能力不足，巨灾应急的装备配备严重不足。三是医疗应急物资储备管理不尽合理、快速调运配送效率不够高，资源共享和应急征用补偿机制有待健全，信息资源共享不够充分，应急信息发布和传播能力有待加强，应急科技创新基础比较薄弱、成果转化率不够高，部分典型突发事件风险的应急保障能力需大幅提升。四是我国城市发展已经进入新时期，与城市安全保障相适应的应急管理体系建设压力加大，部分地区应急医疗等设施建设不足。五是部分基层单位的应急能力薄弱，不少干部缺乏应急管理的基本素养和专门培训，公众参与应急管理的社会化组织程度较低，公共安全意识和自救互救能力仍较薄弱，全社会协同应对机制有待健全。六是应急管理法规标准体系不够健全，部分政策保障措施不够完善。
　　六、国家应急管理建设面临的新挑战
　　国家应急管理体系建设涉及各层级政府、各有关部门，而且自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类突发事件的关联性、耦合性越来越强，这些都为构建新时代国家应急管理体系带来巨大挑战。面对短板和不足，应进一步健全国家应急管理体系，重视解决以下问题：
　　一是如何从制度建设上解决“防”与“救”的问题。2018年党政机构改革后国家成立了专门的综合应急管理部门，可以解决应急救援工作上的集中统筹、资源整合等问题，形成救援合力，减少各类灾害事故的损失。但不同的专业部门在不同领域应急工作上仍可以有所作为，对各类灾害事故都要有相应的力量实现灭早灭小，防止事态扩大。此外，应急管理现代化的核心之一就是要加强风险防范工作，化解或减缓各种风险及其危害，从而大大降低应急救援的压力和损失。这就要求在解决这类问题时，相关专业部门要树立正确的政绩观，主动承担风险防范工作，同时，也需要应急管理部门跨越政府部门界限，发挥好应急指挥机构的统筹协调、综合防范和应急准备的作用，通过综合风险监测预警、综合防灾减灾规划、开展灾后调查评估等措施，推动相关专业部门和社会各界的风险防范工作。
　　二是如何解决“上”与“下”的问题。当前，应急管理部门上下级之间更多属于业务指导关系，与“上下联动”的应急管理体制和灾害事故的高效协同应对要求还不完全适应，在日常应急管理能力建设中此类问题更加突出。同时，地方应急管理能力投入与建设往往受到各种因素的干扰，导致我国基础应急管理能力薄弱的问题长期难以解决。各级综合应急管理部门设立后，从地方应急部门实际情况看，不少基层站所相关人员和职能还没有整合，应急管理工作大部分由地方安监部门承担，应急工作不同程度存在人员少质效低的问题。
　　三是如何解决“开”与“闭”的问题。首先，应急管理体系现代化建设需要摈弃闭门建设的思路，推动政府部门之间的开放和应急管理体系建设的开放。高效运行的现代化应急管理体系需要大量的数据分析作为支撑，需要政府不同部门的通力协作，需要各层级政府的资源共享，需要全社会各方力量的积极参与。但是，目前很多政府部门之间存在严重的数据壁垒，数据“部门墙”和“行业墙”比较严重，导致严重的信息不对称，风险信息不全、风险防范能力较弱的情况比较普遍。其次，各种应急资源和能力建设也存在着部门分割、低水平重复建设的问题，在专业化部门管理与属地化区域管理之间也存在着协调不足的问题。
　　七、福州应急管理现状及问题
　　（一） 组织机构
　　福州市建立了以市应急办、市各专项指挥机构、各区 (县) 人民政府为主的应急管理组织架构。但是市应急办未承担突发事件统一协调指挥的领导职能。当Ⅰ级、Ⅱ级突发事件发生时, 是由市政府临时组建应急指挥部作为应急领导机构。Ⅲ级、Ⅳ级突发事件由事发地区 (县) 人民政府临时组建应急指挥部作为应急领导机构。由此可见, 突发事件应急统一领导机构具有临时性;已有的应急综合管理部门职能薄弱。
　　（二）平台系统
　　目前，福州市应急管理监测预警与决策指挥工作信息化建设已具初步成效。
　　2009年, 福建省研究构建了以防汛防台为主, 兼有其他应急处置能力、指挥部署到市县乡村的全省应急视频会商指挥系统。福州市水利局依托防汛指挥决策支持系统、城市精灵内涝系统等汇集雨情、水情等信息以支持开展汛情、山洪灾害、内涝点的预测预警工作。福州市地震局依托“三网一员”系统, 进行地震宏观异常情况常年跟踪采集监测。福州市城乡建设委员会针对内河应急成立了城区水系联排联调中心中心。
　　福州市安监局在单位内部独立设置了应急救援中心, 并建设了市安全生产监管平台。福州市地方海事局依托福建省内河交通安全监管与应急平台、内河视频监控中心等信息化手段进行水路交通突发事件的监测预警工作。福州市公路局依托福建省普通公路路网管理与应急处置平台福州分平台。福州市水路运输管理处依托福建省内河交通安全监管与应急处置平台、闽江内河监控中心视频监控平台、海事短信平台等开展突发事件应急管理工作。福州市公安消防支队在单位内部独立设置了应急作战指挥中心, 建设了灭火救援指挥调度系统。
　　福州市卫计委依托传染病等突发公共卫生事件疫情网络报告系统开展突发公共卫生事件预警监测, 建立了季度风险评估会商制度。
　　福州市公安局依托超高清智能指挥调度、PGIS指挥调度、数字电台等信息化手段搭建联合作战指挥平台（市公安局l10指挥中心）， 推动实施联合会商与合成作战。e福州综合指挥平台将数字城管系统扩展建设为网格化服务管理平台, 并融入综治信息系统, 实现网格化管理和综治维稳事件日常防控、指挥处置结合。
　　从以上分析各部门与应急相关的信息系统现状可见, 水利、地震、安监、交通、公安、消防等应急重要部门内部依托各自的应急系统平台实现应急指挥网络化, 但是各部门的指挥系统还没有做到互联互通;各级综合性的应急管理指挥平台未建设, 应急信息数据分散, 以数据整合、信息交流为支撑的协同联动应急能力相对不足。
　　（三）事后处置
　　现有应急管理相关部门在突发事件事后通常采取的评估方式是由政府部门成立临时性小组进行自我评估。对于突发事件的处置方法及效果缺乏基于数据的量化客观评估;缺乏数据支撑的恢复重建规划、经验总结及流程改造。
　　八、我国部分省的经验做法与经验总结
　　（一）广东从“五应”入手，推进应急管理能力现代化
　　“五应”——科学应备、时时应变、统一应战、精准应灾、及时应验，这“五应”统一于应急管理的全过程、各方面。应备、应变、应验属于防的范畴，应备立足长远来防，应变着眼当前来防，应验聚焦实战检验来防；应战属于抗的范畴；应灾属于救的范畴。这“五应”构成应急管理的闭环系统，应备是基础，前提在预防；应变是方法，根本在信息；应战是能力，决胜在统一；应灾是责任，要害在精准；应验是提升，关键在立制。这“五应”通过系统闭环运行，螺旋式提升应急管理效能，是推进应急管理能力现代化的有效途径。
　　1、科学应备是应急管理能力现代化的本质要求
　　实现应急管理能力现代化，要求我们把科学应备作为核心能力和本质要求，一以贯之抓细抓实抓到位。（1）在思想认识上充分准备，深入学习贯彻习近平总书记关于应急管理重要论述，用以武装头脑，指导实践，推动工作。（2）在体制机制上充分准备，着力构建统一领导、权威高效、权责一致的应急能力体系，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，充分发挥应急管理部门在统筹协调、牵头抓总、综合防范方面的优势作用。完善信息归口机制、风险防控机制，建立健全风险研判机制、决策风险评估机制、风险防控协同机制、风险防控责任机制，从根本上解决风险治理失灵问题。（3）在队伍建设上充分准备，按照“专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强”的要求，着力构建以综合性消防救援队伍为主力、以地方专业队伍为协同、以志愿者队伍等社会力量为辅助的应急救援工作格局。（4）在物资保障上充分准备，健全统一的应急物资保障体系，把应急物资保障作为应急管理体系建设的重要内容。建立统一的应急物资采购供应体系，实行集中管理、统一调拨、统一配送，优化重要应急物资生产能力布局，健全高效的应急物资供应保障网。（5）在科技支撑上充分准备，充分发挥“数字政府”改革优势，运用大数据、云平台、人工智能等技术，统一治理横向到边、纵向到底的应急管理动态数据，形成监测预警“一张图”、指挥协同“一体化”、应急联动“一键通”，提升灾害防御的科学化水平。发挥应急管理专家作用，加强应急管理学科建设，整合各类创新资源，建设应急科学工程化基地，为应急准备插上科技的翅膀。（6）在法治体系上充分准备，正确处理“应急”与“应急管理”的关系，将法治思维和法治方式运用到“测报防抗救建”全过程，进一步完善应急管理法律体系。健全应急预案体系，加快推进总体预案、专项预案修订，规范预案编制、衔接、演练、宣教、培训等工作。（7）在社会动员上充分准备，坚持宣传是最积极的防、最有效的动员，推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭，健全防治结合、联防联控、群防群治的工作机制，动员全社会参与到应急准备中。
　　2、时时应变是应急管理能力现代化的基本方法
　　做到时时应变，关键是建立收集信息、掌握信息、研判信息、发布信息的工作机制，实现反应灵敏、行动迅速、处置高效。一要强化应变的警觉。时刻保持见风即雨、见雨即灾的高度敏感，科学预判最大的风险在哪里、最大的隐患是什么、发展趋势会怎样。二要健全应变的机制。充分依托大数据平台、信息化技术，加大感知网络覆盖面，提升多灾种和灾害链综合监测、风险早期识别和预报预警能力，第一时间会商、第一时间研判、第一时间预警，做到闻风而动、精准施策。三要提升应变的能力。坚持和完善全省“一盘棋”应急响应机制，时刻保持“事发在外地，警示在眼前”的清醒认识，把别人的事故当作自己的事故，不坐等批示、不置身事外、不盲目自信、不就事论事、不做表面文章、不搞形式主义，主动作为，强化担当，积极应对。
　　3、统一应战是应急管理能力现代化的特色优势
　　统一应战是应急管理能力现代化的特色优势，决胜在统一，“统”意味着权威高效。
　　应急工作要统一领导。坚持党的集中统一领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把党的政治优势、组织优势和社会主义集中力量办大事的体制优势，转化为应战抗灾效能，做到统一领导、统一指挥、统一行动、统一协调、统一调度，为打赢应战抗灾的硬仗提供有力保障。
　　应急处置要统一指挥。完善统一组织、统一指挥、统一协调机制，承担好应急委、安委会、减灾委、防汛抗旱防风总指挥部、森林防灭火指挥部、抗震救灾指挥部等“三委三部”日常工作。要进一步完善“一个指挥中心、一个前方指挥部、一套工作机制、一个窗口发布”的“四个一”应急处置机制，做到指挥一个声音、发布一个窗口、行动一个步调。要建设全面、先进、权威、系统的应急指挥平台，为保障统一指挥提供科技支撑。
　　应急力量要统一行动。要加大统筹协调力度，把握应灾的节点节奏，指挥消防救援队伍及社会应急力量第一时间赶赴现场救援，应用应急通信保障系统或调度三大运营商派出应急通信车辆及时恢复通讯，协调军队派出救援部队及时赶赴现场，及时调度直升机参与救援，调拨应急物资及时运抵现场，安排灾区救助资金及时到位，统一行动，步调一致，及时应对处置，有力有效减轻灾害损失。
　　4、精准应灾是应急管理能力现代化的重要体现
　　应急救灾是应急管理的最后一道防线，事关人民群众生命财产安全。一要精准抢险救援。通过应急指挥信息系统，将防灾减灾救灾指令直通应急责任人，打通“最后一公里”，在转移受威胁群众、搜救失联人员等环节，要做到不落一户、不落一人。落实“10公里警戒、5公里管制、1公里核心区禁入”的现场交通管控机制，提前预置应急救援力量，做到科学处置、安全处置、快速处置。二要精准调拨物资。建立健全自然灾害救助资金预拨机制，临灾前向即将遭受自然灾害影响地区预拨救助资金，提高救助资金使用的时效性，及时有效保障自然灾害发生期间受灾群众基本生活。统筹公路、水路、铁路、民航、邮政等，建立应急运输绿色通道，全力保障各类应急物资运输畅通。三要精准应急安置。完善应急避险机制，统筹加强全省应急避险场所建设和管理，健全灾害事故受影响群众转移安置工作机制，保障群众基本生活。四要精准恢复重建。科学统筹、提前谋划恢复重建工作，建立健全应急管理部门与有关单位和地方党委政府的协调联动机制，精准到户，精确到人，确保受灾群众有饭吃、有衣穿、有地方住、有干净水喝、有病能及时医治。
　　5、及时应验是应急管理能力现代化的必然要求
　　做到及时应验是应急管理能力现代化的必然要求，也是应急管理系统闭环的重要环节。要始终坚持打一仗，总结一次，提升一次，坚持目标导向、效果导向和问题导向，及时总结应急管理的鲜活经验，并在应急管理实践中不断应验、固化提升，不断提高应急管理的能力和水平。
　　机构改革以来，广东省认真总结自然灾害、事故灾难的应对经验，落实“十个有”工作措施，提升基层防灾减灾能力；实施复工复产“六个一”措施，确保重要时段安全稳定；建立值班值守“五个一”机制，加强重点时段应急管理工作；完善应急指挥“四合一”保障机制，确保应急指挥前后方互联互通；推广“包山头、守路口、盯重点、签责任、打早小”的工作经验，建立健全森林防灭火常态机制；总结佛山高明“12·5”森林火灾救援工作，形成“打早打小、打湿打透、地空配合”的经验和做法。
　　（二）广西加快构建统一领导、权责匹配、权威高效的公共突发事件应急管理体系
　　1、加快健全公共突发事件指挥体系
　　建立集中统一高效的指挥体系，做到统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动，才能实现指令清晰、系统有序、条块畅达、执行有力。一是加强领导机构建设。建立各级应急管理委员会，进一步完善各级公共突发事件应急指挥机构，履行本区域内应急管理职责。二是加强办事机构建设。进一步完善各级各部门专项应急管理办事机构，调整充实人员，完善工作机制，充分发挥在应急准备与突发事件处置的综合协调作用。三是加强专家智库建设。建立各级应急管理专家库，进一步完善专家应急准备和突发事件处置的决策咨询工作机制，增强辅助决策与智力支持作用。
　　2、加快健全公共突发事件制度体系
　　着力完善公共突发事件制度体系，切实推进依法防控、科学防控、联防联控。一是完善应急预案机制。编制、修订和管理各级公共突发事件总体应急预案和各部门专项应急预案工作，建立覆盖各级各行业各单位的应急预案体系。强化跨部门、跨系统、跨区域的综合应急演练和现场指挥工作流程演练，提高应急演练的针对性和实效性。二是完善应急会商汇报机制。针对事故灾害发生规律、季节特点等，适时开展多部门联合会商，分析研判事故灾害发生、发展趋势、灾后评估。建立健全应急汇报制度，确保每项工作有督导、有落实。三是完善应急联动机制。坚持党政主导、统一指挥、部门联动、社会参与、运转顺畅、处置高效的原则，强化部门、区域、军地、条块、政企之间沟通协调，提升应急资源快速集成能力。四是完善应急值班机制。组建各级综合应急值班队伍，推进综合应急值守专业化建设，确保突发应急事件的及时处置和应急信息处理、传达。
　　3、加快健全公共突发事件防控体系
　　防控是最经济最有效的策略，完善防控体系是健全公共突发事件应急管理体系的主攻方向。一是强化风险管理主体责任。坚持“分类指导、分级管控”的原则，构建属地领导、部门防控、企业负责、社会支持的工作格局，全面落实风险管理主体责任。二是强化应急宣传教育培训。大力普及应急安全常识，利用新媒体打造防灾除患、应急避险全民公开课。组建应急宣传志愿者服务队伍，开展应急管理宣教进企业、进学校、进机关、进社区、进农村、进家庭、进公共场所“七进”活动。三是强化风险隐患排查登记。建立健全风险管理制度，细化风险隐患分类、分级标准。逐步建立覆盖各级各行业各单位的突发事件风险管理体系，形成分级统筹、分类实施的风险管理工作格局。对新技术、新产业、新业态、新模式的安全风险研究，及时厘清监管事权，明确责任、消除盲区。四是强化风险源的评估治理。对城乡规划、产业发展规划、重大工程项目实施风险评估制度；对重要时期和敏感时段，及时开展风险隐患排查，逐项划分防控治理责任。五是强化突发事件监测预警。坚持以县域为单元，组建预警信息发布中心，健全基层预警信息员队伍，建立预警信息快速发布“绿色通道”，确保预警信息及时传递和处理。
　　4、加快健全公共突发事件处置体系
　　处置体系是健全公共突发事件应急管理体系的手段。一是完善信息报送机制。严格落实应急信息限时报告制度，重大以上及重要敏感突发事件，务必在接报后第一时间报告。二是完善早期处置机制。公共突发事件发生后，事发地及时启动应急响应、成立现场指挥部，组织开展以抢救人员生命为主的先期救援，防止突发事件扩大升级。三是完善信息发布机制。完善信息发布启动和运行机制，规范突发事件新闻发布工作，确保发布新闻及时准确、公开透明。四是完善调查评估机制。及时开展突发事件调查处理，总结经验教训。积极开展事后恢复与重建工作，制定实施安置、救助、补偿、抚恤、保险等善后以及恢复重建工作计划。组织受影响地区恢复正常的生产、生活和社会秩序。
　　5、加快健全公共突发事件队伍体系
　　优化统筹应急救援力量建设，构建以综合性消防救援队伍为主力、以军队非战争军事行动力量为突击、以专业救援队伍为协同、以社会力量为辅助的应急救援体系。一是进一步加强应急救援主力军和国家队建设。制定消防救援力量发展规划，逐步增加编制员额，建强专业救援队伍，建设覆盖城乡的消防救援队伍体系，构建专常兼备、反应灵敏、作风过硬、本领高强的国家综合性消防救援队伍。二是进一步加强应急救援基础设施建设。制定应急救援基础设施和技术装备建设规划，完善应急救援基础设施，强化个人防护装备、高科技装备、特种装备和应急通信装备等。三是进一步加强专业应急救援队伍建设。加强重点基础设施专业应急救援队伍建设。研究制定动员和鼓励志愿者参与应急救援工作的政策措施，构建群防群治队伍体系。
　　6、加快健全公共突发事件保障体系
　　按照集中管理、统一调拨、平时服务、灾时应急、采储结合、节约高效的原则，优化重要应急物资产能保障和区域布局，建立集中生产调度机制，健全储备体系，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。一是提高救援保障能力。充分运用“互联网+”、人工智能和大数据等信息化技术和手段，加快建设以自治区级应急“一张图”平台为中心、市县两级应急平台为纽带、各级各部门应急平台为节点、乡（镇、街道、社区）等基层组织和重要企事业单位终端为支点的四个层次应急管理指挥平台，促进应急管理智能化。二是提高协调保障能力。优化交通保障、通信保障、电力保障、医疗救治、物资保障、后勤保障、社会治安、群众安置、基础设施恢复重建等，形成统一指挥、职责明确、运转有序、反应迅速、处置有力的应急处置保障体系，全面提高预防和处置突发事件能力。三是提高资金保障能力。健全应急管理、应急救援、灾害救助资金快速拨付制度，确保紧急情况下各类资金及时、足额拨付到位。研究制定应对突发事件社会资源依法征用与补偿办法，整合社会应急资源，提高应对突发事件保障能力。加强应急管理资金的监管工作，做到专款专用，提高应急管理资金使用成效。
　　九、发达国家应急管理的经验与启示
　　（一）美国应急预案体系建设对我国的启示
　　当前我国政府应急预案体系正在进行全面优化升级。分析应急预案的层级与功能定位、相关标准规范支持、操作性支持文件、编制参与人员、全灾种、全过程、情景构建、体系架构及内容等主题，可以看出中美在应急预案编制及体系建设方面存在一些差异。
　　1、不同概念层级的预案内容侧重点不同
　　美国政府预案分为战略、行动、战术三个层级。虽然我国预案体系没有明确的概念层级划分，但我国不同行政层级的各类预案在概念层级上与美国政府预案层级存在比较明确的对应关系。
　　各级政府总体应急预案是应急预案体系的总纲，是政府组织应对突发事件的总体制度安排，具有长期性和指导性，相当于战略预案。
　　各级政府专项预案和部门应急预案，主要内容是描述各级政府部门和机构的角色和职责，聚焦于协调和集成各种应急组织的应急响应行动，可以认为其是行动预案。
　　企事业单位和基层组织应急预案，以及事发现场制定的现场工作方案，主要是侧重于应急处置中人员、装备和资源的具体运用，可以认为其是战术预案。
　　在国家层面，《国家突发公共事件总体应急预案》实际上是我国应急领域的战略预案。它的核心作用是明确特别重大突发事件应急响应的战略目标和总体指导方针，而不是具体的行动路线和应急资源配置。
　　如果从战略预案的角度重新审视国家总体预案，其当前定位和内容总体上是恰当的，其主要作用是为各级各类预案工作提供指导，并且自发布以来一直发挥着重要作用。在发生特别重大突发事件时，需要启动的是相关专项预案的应急响应，而作为战略预案的总体预案主要是发挥指导作用而非具体可操作性，不存在启动问题。
　　2、抓紧研制应急预案体系相关重要标准规范
　　通过研究分析我国各级各类应急预案对现场指挥机构的描述，以及突发事件应急救援处置经验教训的总结和反思材料，可以发现，目前在各级各类应急预案中对现场指挥机构、应急资源管理等方面的描述各不相同，在应急救援与处置实践中也出现了一些问题，如现场指挥部构成及其运行机制没有统一规范；多部门、多层级、多机构参与应对时，无法将各自的指挥体系快速融合或对接起来，需要大量复杂的临时设计和协调工作等。
　　美国在应急指挥和资源管理标准化方面的主要经验主要有三方面。一是在2004年发布了全国统一的《国家突发事件管理系统》（NIMS），规范突发事件指挥体系（ICS）、多机构协调系统（MACS）和应急资源管理等方面的组织机构和操作程序。二是在各级各类应急预案中按照统一标准设立应急指挥和协调结构，以及“应急资源支持功能”。三是在州与州之间正式签订具有法律地位的“应急管理互助协议（EMAC）”，规范应急资源共享和补偿机制等。
　　我国一些地方和部门也对现场应急指挥体系和应急资源管理的规范化进行了一些研究探讨。例如，广东、上海、北京等地针对突发事件现场指挥问题出台了相关规范性文件；发展改革委组织编制了《应急物资分类及目录（2015年）》；相关部门和地方也陆续发布了一些应急资源储备、队伍装备等方面的标准规范。但总体来说，尚缺少国家层面的相关标准规范。
　　3、做实做细应急预案体系的可操作性支持文件
　　美国、英国等国家的应急预案体系文件，除了应急预案外，还有事件行动计划（IAP）、业务连续性计划（BCP）、国家重要基础设施保护计划（NIPP）、标准操作程序（SOP）、现场行动指南（FOG）等相关文件。
　　我国应急预案体系文件一般只有应急预案文本，缺少一些可操作性的支持文件，影响了应急预案的可操作性。我国《突发事件应急预案管理办法》对制定现场工作方案和应急预案操作手册提出了要求；一些部门和地方也要求编制现场处置方案、应急处置卡、明白卡等；目前国家总体预案修订征求意见稿提出要编制应急工作手册和事件行动计划两类预案支撑性文件。但对这些文件的性质和体例尚没有很明确的规定，也没有规范的编制要求。
　　4、尽量扩大预案编制过程中的人员参与范围
　　政府是掌握公共安全资源最多、负有公共安全责任最大的主体，所以所有国家的应急管理体系都是政府牵头组建的。政府应急预案自然应该考虑所有主体的需求，吸纳组织所有主体共同参与突发事件应对处置活动。政府预案编制过程中的全主体参与是实现这一目标的根本保证。
　　美国政府预案编制过程中特别强调全社区参与，将能否吸引社区全员参与、能否考虑社区全员需求作为预案编制成功与否最重要的因素。为兼顾其专业性和代表性，美国提出构建核心编制团队和外围编制团队。
　　确保预案编制工作小组的科学组建和高效运行，是当前提高我国政府预案质量的最基础、最关键的步骤。
　　5、坚持我国预案着眼于突发事件全流程的理念和做法
　　从突发事件生命周期看，其孕育发生演化是一个相互影响的连续过程，突发事件应急管理中的预防、准备、响应、恢复也是一个相互影响的连续过程。尽管应急预案主要侧重突发事件发生后的应急响应和处置救援工作，但为了做好这项工作，必须在突出应急响应和处置救援的同时，将考虑的视角适当向前和向后延伸，特别是对于各级政府总体应急预案以及高层级政府专项和部门预案等而言。在这一点上，我们应该坚持我们的一贯做法，不要受美国那种分阶段编制预案的做法影响。
　　（二）发达国家交通应对突发公共卫生事件的经验及对我国的启示
　　1、发达国家交通应对突发公共卫生事件的经验分析
　　（1）美国交通应对突发公共卫生事件经验分析
　　①建立“规划引领+分级响应”的交通应急物流系统
　　自2009年美国暴发流感病毒以来，每年在美国发生的流感病例在900万～4500万之间，死亡人数在1万～10万之间，最大规模的疫情发生在2017—2018年的流感季，共有近9.5万人死亡。美国于2018年发布了《应急管理战略规划2018—2022》，其3大目标之一就是做好重特大灾害应急准备，强调政府和社会紧密配合，打通应急救灾物资运输“最后一公里”。同时，为了提高救灾物资发放的时效性，美国联邦应急管理署从整合国家、地方、商业组织和志愿者等已有的复杂物流网络开始，厘清关系和规则，加强灾后重建物资供应链研究，有效利用新兴物流和供应链的优势，确保救灾物资在灾后能快速被运送到灾区。
　　值得注意的是，美国所有防灾救灾物资的统筹调拨，均由联邦紧急事务处理部常设的应急物资调拨管理部门专门负责，其平时不仅负责救灾物资的管理储备，还预测各类救灾物资的数量和结构需求，一旦灾害发生，便根据灾害需求统一归口接收、调拨和发送各种救灾物资。
　　在应急物流的运作中，美国对灾害的快速反应能力及对有效信息的处理也处于领先地位。基于对信息的分析和对数据的处理，其能准确地预测出所需各类物资的紧急程度，将物资进行分类处理；能准确地制定所需配送中心的位置和数量，保障救助配送网络的畅通；能通过先进的信息技术和设备，最大程度地降低运输成本，缩短灾害的响应时间。
　　美国公共卫生应急系统由“国家-州-地方”3级构成，医药和用品等应急物资的储备也分国家、地区/州、地方3个层次，不同层次应急物资的储备节点数、储备规模不同。因此，与应急物资储备层级及规模相对应，应急物资的交通物流运输和分拨也是通过国家（公路、航空）、州（公路、航空）、地方（公路、城市道路）3级系统来响应和实现的。
　　②美国交通应对新冠肺炎疫情的做法
　　自2020年1月21日美国确诊首例新冠肺炎病例以来，美国政府于1月23日发布了《预防2019年新型冠状病毒传播给家庭和社区人员的暂行指南》，要求确诊者不要使用公共交通工具或出租车。1月29日美国宣布成立应对新冠肺炎工作组，该工作组将负责政府监测并控制和减轻新型冠状病毒的传播，同时确保美国民众获得最准确和最新的健康和旅行信息。1月31日美国宣布新冠肺炎疫情对美国构成全国公共卫生紧急事件，要求自美东时间2月2日下午5点起，在此前14天内访问过湖北的美国公民入境美国时接受最多14天的强制隔离，访问过中国其他地区的美国公民需接受健康检查并在接受监督状态下自我隔离最多14天，在此前14天内访问过中国的外国公民暂时不得入境美国，美国公民或美国绿卡持有者的直系亲属除外。此外，自美东时间2月2日下午5点起，中国飞往美国的航班须集中在以下7个机场降落：纽约肯尼迪国际机场、洛杉矶国际机场、旧金山国际机场、亚特兰大国际机场、芝加哥国际机场、西雅图国际机场、檀香山国际机场。
　　事实上，美国在2009年暴发了甲型H1N1流感病毒疫情，被WHO认定为“国际关注的突发公共卫生事件”后，美国政府已发布了多项防控重大流感疫情行动指南，例如2018年12月，美国疾病预防和控制中心（Centers for Disease Control and Prevention,CDC）官网发布了《货运人员预防大流行性感冒指南》。这一指南主要是为政府部门、私人货运公司和出租车运输公司等三大主体部门制定的，旨在告知货运管理人员相关预防措施，尽量减少接触和传播。美国CDC针对货运业提出了如下防控建议：一是与他人保持社交距离；二是做好个人防护工作，在流感盛行的情况下洗手是非常重要的做法；三是重视清洁驾驶室和拖车；四是提高员工对重大流感的认识。这些政策和建议措施同样适用于本次新冠肺炎的防控。
　　（2）日本交通应对突发公共卫生事件经验分析
　　①建立“预防为主+多式联运”的交通应急配送体系
　　日本在应急物资配送体系建设中积累了丰富经验。早在20世纪80年代，日本就建立了应急物资配送多式联运机制。这种机制根据自然灾害的地理位置或泥石流、滑坡等地质灾害所造成的道路阻断、交通基础设施损毁等程度及因传染性疾病而进行地区隔离封锁等状况，科学确定救灾物资的装卸、运输、配送等事项。对社会捐赠灾区的必需物资，会及时汇集至距离最近的交叉转运站或应急救援物资库，经对物资细致分类和品类优化后，由专业物流公司统一配送至灾区。在应急物资的配送过程中，注重发挥铁路、公路、水运、航空等多式联运的优势，由政府部门统一负责、指挥和协调不同类型的运输方式开展通力合作，合理规划陆、海、空运输替代线路并要求自卫队协助进行交通管制和治安维护，以保障应急物资运输工具的优先安排、优先调度和优先放行，确保运输线路畅通和运输工具高效，使应急物资能以最短的时间送达灾区。
　　日本历来重视预防工作，建立了以“预防为主”的疫情事件暴发下国内交通应急响应体系。日本相关研究认为，全球性的新型流感病毒疫情每10～40年会发生一次。为全力做好流感疫情防控工作，2013年，日本国土交通省联合外务省和厚生劳动省共同发布了《水际对策指导方针》，针对国外突发流行性病毒疫情，提出了如何处理海外国民或游客赴日的相关交通和防疫工作措施；2015年，日本国土交通省发布了一项“假设全国新型流感病毒大暴发的情况下如何维持交通业”的应对预案书，提出了其国内交通运输应对疫情的措施。这两份文件在充分考虑传染疫情最严重的情况下，对如何加强组织领导、支持配合防疫工作并尽可能地维持交通运输良好运转、减少社会经济损失等方面提出了指导性要求。
　　②日本交通应对新冠肺炎疫情的做法
　　自2020年1月15日确诊首例新冠肺炎病例以来，日本国土交通省海事局、港湾局、民航局、观光厅、汽车局等相关部门均对防控新型冠状病毒提出了一系列要求。国土交通大臣（交通部长）向相关厅局发出指示，要求各单位必须迅速且准确地提供相关信息、彻底贯彻“水际对策”。海事局、港湾局、民航局、观光厅向业界团体提出了关于彻底开展防止疫情的“水际对策”合作要求。海事局、港湾局、民航局更新了对入境口岸的管理措施，在机场、港口等重要关口加强检查、监控、信息通报等；民航局、海事局提出实行舱内防疫广播和发放“健康卡”的要求；汽车局要求巴士和出租车等业界团体向乘客宣传戴口罩的方法及勤洗手等清洁知识，同时要求在车内、门店和公共汽车站等张贴宣传海报、分发宣传单；道路局要求各地分局及高速公路公司在沿路车站、公交终点站、高速公路服务区等人员密集场所实施传染病防控对策，并向访日外国游客告知呼叫中心联系方式等重要信息。
　　（3）英国交通应对突发公共卫生事件经验分析
　　①建立“垂直管理+多层次协作”的交通应急管理体制
　　近几年英国面临公共卫生事件频发的尴尬境地，从疯牛病的全球蔓延到口蹄疫的不断扩散，从猪瘟的疯狂传播再到流感的广泛传染，从SARS的波及到对畜牧业的严重损害等，英国政府不断吸取经验教训，调整应对模式和管理机构，进一步巩固和完善从中央到地方的垂直管理应对体系，构筑权威化、专业化、科学化的突发卫生事件应对体系的综合框架。
　　英国设置了两个应对公共卫生事件的管理层级，一是中央层面（战略层），二是地方层面（执行层）。战略层主要负责政策的制定与终结、疫情的研究和判断、信息系统的构建和传达、应急协调和协作；执行层主要负责具体事件的应对、提供基本公共服务。英国建立了以社区为中心、自下而上的应对突发公共卫生事件快速响应体系，一旦某种新型病毒产生了，政府能在第一时间发现，迅速采取措施。总体上看，英国应急管理体系从中央到地方构成了一个立体网状的体制结构，形成了多层分工、上下联动、跨部门协作的运行机制。
　　在交通运输安全应急体制方面，英国成立了非常设机构的内阁紧急应变小组，并在内阁办公室设立国民紧急事务秘书处作为办事机构。在此基础上，把全国划分为9个直属中央政府领导、对内阁办公室负责的区域性管理局。
　　在交通运输安全应急法制和机制方面，英国政府形成了以地方政府为主、由属地管理的应急管理模式，形成了“金、银、铜”三级应急机制，通过法规、文件、标准等方法规范了应急工作要求。
　　②英国交通应对新冠肺炎疫情的做法
　　自WHO认定新冠肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”后，英国首席医务官将英国的疫情公共危险等级从低级升为中级，使政府能为各种可能的情况提前预案。交通方面，英国政府要求过去14天内从湖北来到英国的旅客（即使无不适症状）及过去14天内从中国其他地区来到英国并已经出现咳嗽、发烧、呼吸急促等症状（即使症状轻微）的旅客在抵达英国后的14天内不得乘坐公共交通或出租车、避免去往公共场所，如确需出门办事（如接送子女上下学、购物等），尽量请亲友代办或使用快递服务。英国政府在机场采取了针对中国旅客的监控机制，已派遣一队公共健康专家进驻英国希思罗机场补充机场常规医疗队伍，其中7名医师轮流值岗，负责测试中国旅客健康状况、处理疑似病例。政府已经建议英国所有机场采取同样措施。
　　2、发达国家交通应对突发公共卫生事件经验对我国的启示
　　（1）规划先行，优化外集内配网络体系实现应急物资的高效运输和基本生活物资的有效供给
　　为加强顶层设计、实现应急管理全面制度化，美国于2018年制定的《应急管理战略规划2018—2022》，强调要做好重特大灾害的应急准备，尤其需要政府和社会紧密配合，打通应急救灾物资运输“最后一公里”。同时，美国在应急物资的需求预测、应急交通网络的分级快速响应方面也做得较好。在类似甲型H1N1流感这类的公共卫生事件发生时，其交通系统的响应也是分级的，国家层面应急物资的调配是通过骨干航空及州际高速公路等完成的，州/地区层面应急物资的运输是通过地区航空及州内高速公路等完成的，地方层面应急物资的运输是通过支线航空及郡内公路等完成的，各层级无缝衔接、分级响应、共同配合，高效完成应急物资的调配和分拨任务。
　　此次新冠肺炎疫情重灾区为我国中部的交通枢纽湖北武汉，疫情发生后，一方面应急物资、医疗人员须从全国各地快速集聚武汉，这主要通过航空、高速铁路、高速公路等综合运输通道实现，另一方面武汉“封城”后当地居民基本生活用品的分拨，涉及周边省份蔬菜、生活用品等通过高速公路运送至武汉周边指定的分拨中心，然后再通过城市内部专用物流通道配送至末端社区，往往这一层级更重要且更容易被忽视。湖北省及武汉市交通基础设施建设经过多年的大力发展，外部综合运输通道及城市交通基础设施建设均取得了巨大进展，但是本次疫情也暴露了湖北省尤其是武汉市在内外交通衔接、交通网络韧性、应急物流通道等方面的一些问题，尤其是内部交通应急管理和组织方面仍需深度加强。因此，在我国新一轮国家综合立体交通网规划以及即将开展的交通运输“十四五”规划中，需充分考虑与国家应急管理部门的对接，在交通需求预测的基础上，叠加应急物资需求，建立与应急物资储备中心相配套的“骨干+集散+分拨”的应急物资调配和分拨的综合立体交通网络体系：国家级综合运输通道发挥骨干功能，城市群或区域级的综合运输通道发挥集散功能，城市内部的交通网络承担分拨功能，加强各层次网络干支结合、外集内配，重点关注综合交通网络韧性，规划专门的应急物流通道，补充交通应急组织和管理的短板，从顶层设计的角度保障应急物资及时高效运输的实现。
　　（2）加强预防，提前科学筹谋交通应急预案并结合具体实际不断深入、细化
　　发达国家把“预防为主”放到首要位置。日本通过制定详实有效的交通预案和应急规划，采集相关信息进行数据模拟和分析，一旦疫情发生，可按照预设防控措施和方案进行隔离，至上而下形成良好的应急响应体系，及时遏制危机事态的蔓延和发展，把危害和影响控制在最小范围内。突发事件复杂性和频发性越加明显，需要交通监测预警和应急响应体系的不断升级，更需要使“预防为主”的观念深入人心。
　　此次疫情发生后，就交通而言非常重要的一项内容就是人流和车流的预警、管控与服务及对全国、各省交通迁徙趋势、迁徙流向的把控，以此来制定相关资源的投入方向、交通管控措施及医疗资源分配的重点区域。在交通应急预案的编制过程中，应充分利用现有的研究成果，对病毒致病机理、病毒扩散模型、人员流动模型等进行综合分析，考虑最坏情景推演所需的交通响应手段和资源，将其纳入应急预案，才能做到有备无患、遇事不慌，牢牢把握疫情防控的主动权。同时，交通预案内容可进一步深化和完善，对响应过程中可能出现的问题加强预判，如对应急响应期间来自全国各地的大量应急医疗物资如何有效利用交通网络接收和分配进行提前考虑和演练等。
　　（3）统筹协作，不断完善交通应急管理体制与配套保障措施
　　突发公共卫生事件具有突发性、不确定性、危险性大和危害范围大等特点，涉及面广，仅依靠单一政府部门或某一级政府不能有效控制与处理。英国通过不断地总结与改革，在设立应急管理机构时特别注重建立多部门、多领域和多层次协作的工作机制并灵活调整防控策略，形成了具有自身特色的应急安全管理体制机制。
　　我国的交通应急响应体系是在2003年“非典”疫情后正式开始系统化建立的。2004年，交通部发布实施《突发公共卫生事件交通应急规定》。我国还陆续颁布了《交通卫生防疫工作条例》《交通运输公共场所卫生管理办法》《交通食品卫生监督管理办法》等应对突发公共卫生事件类的部委规章。针对此次新冠肺炎疫情，交通运输部门基本是按《国家突发公共卫生事件应急预案》《突发公共卫生事件交通应急规定》等相关规章进行应急响应工作，快速建立了疫情应对小组，形成了交通应急组织体系，统筹各级政府、各部门机构采取应急反应措施，对防控疫情起到了关键作用。同时也反映出一些不足，预案内容更新和调整频率有待提高。现行《突发公共卫生事件交通应急规定》编制于2004年，随着应急管理部门的改革调整，新技术和新形势的不断变化，预案内容需及时进行更新和调整，协调统筹的应急部门可进一步扩大，相应的配套保障措施需全面考虑。
　　十、推进我国应急管理体系和能力现代化建设的建议
　　发挥我国应急管理体系的特色和优势，积极推进应急管理体系和能力现代化，重点应在以下几个方面发力。
　　（一）加强应急管理顶层设计
　　必须坚持总体国家安全观引领下的应急体系建设，按照统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的要求，推动形成统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制。科学合理地配置应急管理决策权与执行权，做好中央与地方各级应急管理部门之间、同级政府之间、同一级政府内应急管理部门与其他政府部门之间、应急管理部门内各个机构之间的权责分配。
　　（二）优化应急管理体制机制
　　要充分发挥应急管理部门的专业职能部门优势，通过加强制度规范建设、关键技术研发、人才队伍培养、装备设施配备等，提高应急管理的专业化、信息化、技术化水平。要理顺应急管理相关部门和机构之间的职责，强化不同部门之间、地区之间、行业之间的协同配合。要完善社会力量动员与参与机制，调动社会力量参与应急管理工作的积极性与主动性，发挥社会力量在应急管理过程中的作用。健全舆论监督机制，发挥主流媒体的引领作用。健全国际交流合作机制，加强应急管理机制的信息沟通，强化与国际研究机构的技术交流合作。
　　（三）大力提升应急管理能力
　　重点围绕应急管理基础能力、核心救援能力、综合应急保障能力、社会协同应对能力和涉外应急能力等，全面提升应急管理水平。在全面加强应急管理基础能力方面，要从最基础的地方做起，把基层一线作为主战场，坚持重心下移、力量下沉、保障下倾。在持续提升应急管理核心救援能力方面，要重点强化应急救援突击力量、骨干力量、辅助力量。在加强综合应急保障能力方面，要注重强化应急管理科技支撑能力、加强应急基础数据库建设，强化应急通信保障能力，切实解决好应急物资总量不足、结构和布局不合理等问题。在提升应急管理社会协同应对能力方面，要推进公共安全、应急管理宣传教育工作进企业、进社区、进学校、进农村、进家庭，强化大中小学公共安全和应急管理基础知识和基本技能培养，提升公众突发事件防范意识和自救互救能力。在提升涉外应急能力方面，要有针对性地加强外部风险研判，切实防范化解海外中资企业和中国公民个人面临的风险，有力地保障海外机构和人员安全。
　　（四）完善应急管理法律法规
　　在完善《突发事件应对法》的基础上，进一步完善各类突发事件预测、预警、预防、应对处置、恢复重建、社会动员、媒体沟通、队伍建设和应急保障等方面的法律法规及配套规定。修订《国家突发事件总体应急预案》和自然灾害类、安全生产类专项预案和部门预案，提高预案的实用性和可操作性。启动《应急管理法》《自然灾害防治法》《应急救援组织法》论证，修订《安全生产法》等。制订完善自然灾害防治和安全生产等相关技术标准，重视标准的技术引领作用。确保应急管理工作依法有序开展，真正使应急管理工作纳入法制化、规范化、制度化的轨道。近日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议。会议审议通过了《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》等，全面提高依法防控依法治理能力，为疫情防控提供有力法治保障。习近平总书记指出，要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。要严格执行疫情防控和应急处置法律法规，加强风险评估，依法审慎决策，严格依法实施防控措施，坚决防止疫情蔓延。要加大对危害疫情防控行为执法司法力度，严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规，依法实施疫情防控及应急处理措施。
　　加强应急管理队伍建设
　　持续提升应急管理核心救援能力，强化应急救援突击力量建设。强化公安消防、森林防火、医疗救护、海上搜救、矿山救援、抗洪抢险、地震救灾等专业力量。提高重点行业领域专业应急救援能力，包括水上应急救助和抢险打捞、海上溢油应急、核事故应急、突发急性传染病防控队伍建设等。支持引导社会组织、慈善组织、志愿者等有序参与到突发事件应急管理过程中来。
　　强化应急管理宣传教育
　　搭建平台与载体，加快各层级多类别的应急管理培训基地建设，完善各级各类应急教育培训网络，加强突发事件应急处置知识技能科普宣教工作，将应急管理知识技能教育培训纳入国民教育体系。完善应急管理知识体系，充分发挥各种新闻媒体等平台作用，推进应急救援知识与技能进校园、进社区、进企业、进村镇活动，开展应急演练、实操活动，提升风险防范化解能力。学习借鉴国外成功做法和经验，健全应急管理职业资格体系，全面提高全社会突发事件应对专业技能。
　　（七）推进应急管理数字化转型
　　在应急管理的整个过程中始终需要及时、准确报送突发事件信息，以有利于上级机关和领导及时准确地掌握情况，所以实现应急管理的信息化、数字化、智能化非常重要。
　　1、发挥科学技术作用。将互联网、大数据、云计算、区块链等现代科学技术运用到应急管理领域，开发应用“安监云”“减灾云”“办公云”等，全面提升工作效能，以信息化推进应急管理能力现代化。一是应用提升“安监云”。不断拓展“安监云”平台功能应用，创新推行“云”系列监管模式，有效督促监管责任落实和企业主体责任落实，规范安全中介服务，助力民众安全意识提升。二是着手开发“减灾云”。创新管理手段，以打造“快速反应、全面联动、科学应对、高效运行”的项目目标，制订“减灾云”项目的总体规划和设计方案，并有序推进“减灾云”项目建设。三是加快应用“办公云”。实现无纸化办公、云档案管理，进一步提升应急办公效率和数字化管理水平。重视专业应急管理信息平台建设，使应急管理部门面对复杂的危机信息时具备足够的应变力和灵活力。建立完备统一的应急管理信息化工作机制，创新多元的科技投入机制，实现从上到下各级单位应急管理信息系统“一张网”。
　　2、借力政务服务改革。以人民为中心提升应急服务水平，需聚焦应急服务便利化水平的短板，实施应急管理体制体系与网络深度一体化融合，实现应急服务在不同层级间呈现“零维性”的扁平化与零距离化。按照“一级开发四级使用”总体要求，统一应用软件，统筹搭建集信息公开、网上办事、效能监察、公共服务于一体的应急服务网，保证应急服务信息在“多维空间”上系统性与整体性的协同。应急管理应以政务服务改革为契机，加快应急管理设施的数字化改造，以更高要求加快推进应急数字化平台的应用，执法监管向数字化、标准化、规范化转变。
　　3、实现数据互联互通。畅通信息渠道是处置突发公共事件，保护人民群众生命财产安全，维护社会和谐稳定的关键。然而，我国政府部门的数据信息分散在各个条块部门之间，因部门壁垒有时不能互联互通，必须突破传统思维模式，整合应急管理数据资源，推进应急管理信息平台建设。利用现有资源整合所有在用、在建的与应急管理相关应用系统，建设统一信息化应急管理平台，实现数据的互联互通，达成信息共享。推进应急管理数据上下互通，省市县区通过数据共享交换平台、数据交换系统完成由省至村的数据互联，办理事项的统计分析查询汇总等依托统一应急政务平台完成操作，大幅提升服务一体化与智慧化水平，让应急服务更智能，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。另外，还需要强化数据的有效跟踪。监管执法向数字化、规范化、精准化转型，利用“互联网+监管”，实现应急管理全生命周期的闭环应用，利用数字化监管方式，确保管出公平公正，推进应急管理现代化体系与应急管理能力现代化。一些省市以云数据系统为支撑建立“电子一张图”，将预案、医疗、交通、公安网络、仓储等多方应急资源整合到一个平台，形成从监测预警到处置救援的全过程覆盖平台，已取得初步成效。
　　十一、结语
　　加强应急管理工作是安国利民的大事。需要全社会共同关心支持，下更大的气力，投入更多的资源，积极推进应急管理体系建设、不断提高应急管理能力，发挥我国应急管理体系的特色和优势，强化应急管理装备技术支撑，优化整合各类科技资源，推进应急管理科技自主创新，依靠科技提高应急管理的科学化、专业化、智能化、精细化水平，借鉴国外应急管理有益做法，积极推进我国应急管理体系和能力现代化水平。