导读
　　举国体制是嵌入经济社会体制框架的，所以在运用的过程中不可避免会受到国家既有的经济、政治、社会、文化等多方面软硬制度的影响，所以“举国体制”也有许多不同的模式。
　　 
　　党的二十大提出“坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位”，相应制定一系列政策，作为推进和拓展中国式现代化的重要举措。那么，如何推动我国科技创新能力的大幅提升，切实形成我国现代化国家建设的有力支撑？事实上，改革开放以来，中国与世界主流科技路线接轨，科研体系日益完备，科研能力不断增强，然而却依然未能摆脱在许多关键核心技术上被“卡脖子”的困境。当前，应当直面体制机制问题，大力实施科技体制改革，释放科研人员的创造力和活力。
　　针对我国科创体系的研究还远远不够。我们的教科书和理论文章中，多是借用西方理论界提出的几个概念，如“国家创新体系”“区域创新体系”“创新资源集聚”等，提出一些抽象的建议，却既无法描述中国构建科技创新体系的实践历程，又不能从实际问题出发为进一步的制度建设工作提出意见。
　　从十九大四中全会到最近召开的二十大，我们官方将国家科技创新体系表述为两个部分的有机构成：“社会主义市场经济条件下的新型举国体制”与“以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系”。如何在实践中理解我国的这种独特的科技创新体制机制？新型举国体制与企业为主体的技术创新体系这两个部分各自的核心特征是什么，相互之间如何衔接、互补、互动？
　　相比于美国的科技创新体系，我们的科创体系有什么独特优势及不足？还需进行怎样的革新，以便为切实建设“科技强国”确立制度保障？这些都是需要立足于实践的分析研究，才能回答的重要问题。我们近期的舆论经常只强调“新型举国体制”，这导致对政策的一些误解，要知道，集中力量办大事的新型举国体制当然非常重要，但要建成“科技强国”，却需要动员起全社会的资源进行持久的奋斗。这是一桩需要久久为功、善作善成的事业，不能满足于提一些赶超式的策略。
　　美国科技创新体制的优势
　　由于偏重于强调新型举国体制，最近的许多研究报告和分析，把美国科技创新体制也称为“举国体制”。美国联邦和地方政府就激励新兴科技迅速发展而投入了庞大资源，实施了大量的政策创新，并且创造了相关市场，这不假，但是，美国科创体系的优势不是我们经常强调的举国体制，也不是政府、市场、企业本身各自起到多大的作用。
　　美国的优势在于，在科技领域构建了公共部门与私人企业之间的共生共赢关系，营造出一个“网络型科技创新体系”，即通过在公私部门之间建立起科技创新网络，激励其海内外多元主体共同参与科技研发和成果转化，并且鼓励参与主体相互之间既合作又竞争。这种网络型科技创新体系，才是美国长时期维持科技实力领先地位的根本保证。
　　限于时间，我这里只指出两个法案对于构建美国网络型科技创新体系的重要性。其一，是1980年美国国会通过的“贝赫-多尔法案”（Bayh-Dole Act），后又经多次修订，允许小企业和非营利性组织取得对联邦资助的科技发明的专利权。这项方案极大刺激了美国私人部门对研发活动的参与，并激励了以专利为技术转移目标及融资对象的硅谷模式的繁荣。其二，是1982年的“小企业创新发展法案”（SBIR），2011年经重新授权立法，更名为《小企业研究与发展法案》，鼓励有效借助小企业实现联邦研究与发展目标。
　　依照该法案，任何公共部门都有义务从其预算中分出一定份额来建立小企业创新计划（SBIR计划），该计划需要符合小企业管理局提供的指导方针和法规，每年两次邀请小型企业提交创新研究申请，对满足该公共部门科研要求并具有商用化潜力的项目，予以资助。
　　在这两个法案为代表的一系列措施的推动下，进入1990年代以后，美国整个科创制度环境和科研生态发生根本性变化。美国国家科学基金会（NSF）开展的一项调查显示，1979年，在雇员超过1万人的企业全职就业的有博士学位的科学家和工程师，接近受访对象总数的80%，只有7%的博士学位科学家和工程师在雇员不足千人的私人企业全职就业；而20年后，已有超过25%的博士学位科学家和工程师在雇员不足500人的私人企业就职，约30万人，2004年这个数字则上升为48.2万人。
　　加上此前在70、80年代出现的大型企业工业实验室解体或市场化转型，以及大量政府科研资源向市场主体的注入，产生了极为重大的后续影响：科研人员自主创业成为科技界的一种主流生活方式，带动中小微科技企业的兴盛。70年代，斯坦福大学的一位分子生物学教授拿着专利放弃终身教职去开办企业，“下海创业”，在美国社会也引起轰动，而到了90年代以后，科学家创办小型科技企业或投身入各类企业，都不再有什么新闻热度了。
　　中国科创体系的特点
　　与美国的网络型科技创新体系形成对照，中国科创体系具有显著的分层特征：
　　（1）最上层是国家主导的科研活动，包括重大科技攻关、重大科研任务，针对的是对国家发展有重大意义的科技研发项目。在这个层面，“举国体制”的科技创新机制发挥最大作用；
　　（2）中间层是国家主导、多元科研主体共同参与的科研活动，以非行政命令的方式动员了从中央到地方、从政府到高校、科研院所和企业等多个领域科研力量参加。这个层面主要实施定向配置资源和竞争性经费使用等机制；
　　（3）最下层是科研人员的自由探索，在形成“颠覆性创新”方面收取始料未及的效果。
　　这个层面目前主要是以鼓励各高校和科研院所自主设置科研培育项目的机制加以推行。这三个层次的科研并不是截然区分开的，相互之间有衔接也有渗透，在每一个历史时期，都是三个层次的科研共同发挥作用，才能取得一定的成就。
　　比如我们常说，改革开放之前的重大科技成就，“两弹一星一艇”，是举国体制的成就。这当然是事实，比如原子弹研制，当时是在毛主席的指示下，中央成立周恩来担任主任、多位副总理和部长级干部任委员的“中央专门委员会”，指挥和协调全国上下所有相关科研部门、管理部门、生产制造部门和后勤支持部门集体攻关。
　　在原子弹研制过程中，有26个部委，20个省市、自治区，900多家工厂、科研机构、大专院校参加了攻关会战。可以说，中国在科技水平不高、科研资源十分有限的条件下，能实现科技领域的重大突破，“举国体制”居功甚伟。不过，也不宜过于夸大。根据北大政府学院路风教授所揭示的研究信息，原子弹研制工程，“怎么干”的问题其实已经解决，当时，教学模型和图纸资料苏联专家在中苏决裂之前已经提供给中国专家，中国决策层在此关口面临的抉择是“能不能干”的问题。
　　张爱萍将军1961年受中央指派牵头调查原子能工业状况，得出的一个结论是“当前的困难更多属于工程性的问题，而工程性的问题是可以通过组织协作解决的”。这个调查结果帮助中央下定了决心。在苏联专家撤走之后，我国的科学研究领域和工业生产领域，科技创新工作遇到的多数是如何摸索新出路的难题，因此，如果过于夸大举国体制的作用，单讲通过行政命令来动员科研力量，则既可能导致科研活动变得封闭，又不利于反复试错和大胆创新，并不是好的政策选择。
　　我们可以举出两位大家耳熟能详的科学家的故事，在当时极为艰难的条件下，基于“自由探索”取得颠覆性科研成果。一是袁隆平先生的杂交水稻技术研究。在他的口述自传中，袁隆平讲述大学毕业后到湖南湘西的安江农校任教的经历，在此期间开始了他的科学研究探索。
　　“1956年，党中央号召向科学进军，国务院组织制定全国科学发展规划，我考虑应真正搞点研究。于是就带着学生科研小组搞起了试验。”
　　 ——袁隆平
　　在反复试验中，袁隆平认识到当时处于主导地位的苏联米丘林、李森科“无性繁殖学说”与事实不符；他从DNA双螺旋结构遗传密码的研究获诺贝尔奖的消息中获得启发，开始走孟德尔、摩尔根的遗传学路子试验育种，1964年对一株“天然雄性不育株”人工授粉，成功结出了数百粒第一代雄性不育株种子；又经过两年的试验观察，1966年，袁隆平在大学毕业、下乡任教12年后发表第一篇有分量的学术论文，引起国家科委领导和专家的重视，研究工作自此获得支持；1973年成功选育了世界上第一个实用高产杂交水稻品种“南优2号”。
　　与袁隆平有类似研究经历的科学家还有很多，如提出“陆相生油”理论的李四光、发现反西格玛负超子的王淦昌、研发汉字计算机激光排版系统的王选、完成哥德巴赫猜想中的“1+2”的陈景润，等等等等。我想讲的另一个故事，是首位因本土科研工作而在2015年获诺贝尔科学奖的中国科学家屠呦呦，她从事的青蒿素研究开发，虽然是始于1969年中国中医研究院接受的抗疟药研究任务（523任务），然而她本人作为项目负责人却不被看好，之后带着一批研究员长时期从事艰苦探索，期间还经历了课题下马等各种问题，直到523任务成为国家系统工程，研究条件才有较大好转。
　　这些科学家的故事虽然不尽相同，但是都展现了科学研究者自由探索的意志在科研工作中的极端重要性。
　　此外，改革开放之前虽然没有太多市场活动，但采用组织机制变革和动员工人、群众广泛参与的方式推动技术革新，也是出了不少成绩的。但无论怎样，新中国的科技创新工作是在一穷二白的基础上艰辛展开的，而且由于所处历史环境和经济社会发展条件的限制，取得的突破性成就非常有限。我想，今天回顾这段历史，不宜将当时的科研工作状况浪漫化，而是应当梳理其时推进科技项目、取得伟大成就的种种有效机制，并且理性分析各种机制的内在局限性，以便于思考如何在现在的条件下更好发挥这些机制的优势。
　　总之，“举国体制”“科技参与”“自由探索”这些在不同层次的科研项目中发挥重要作用的机制，只有相互之间形成紧密衔接、互促互进的联系，才能推动我国的科技创新能力整体大幅提升。
　　中国分层型科技创新体系存在的问题
　　这里已没有时间再梳理改革开放之后三层科研的实践和成就。简单的说，中国的分层型科技创新体系与美国的网络型科技创新体系都各有其优势，亦各有其不足。在美国，政府、军方、企业、大学等各方主体结成了严密的创新网络，没有哪一种力量可以垄断技术路线的决定权，而各个创新主体之间的竞争又使广大科技专家有机会获得资源去不断探索新的技术路线。
　　在这其中，政府部门同样有动力投资于早期技术开发，以科学原理和技术原理的突破来创造新产业和新市场。换句话说，网络型科技创新体系的优点，是它的“勇于创新”的特性。美国网络型科技创新体系也存在内在脆弱性和易变性的弱点，在当前已经遇到了显著的挑战。
　　在中国，国家主导着主要的科研资源。就优势而言，最上层由国家主导的重大科技攻关，是迄今为止最为有力而且成就最显著的科研活动领域，近年如航空航天、高铁研发、量子信息等重大项目取得世界领先的成果，都是在这一层科研资源的支持下实现的。中间层的研发活动在国家自然科学基金委等机构的主持下，也同样取得了相当显著的成绩，尤其是推动了许多企业参与国家科技专项的研发之中，形成了政府与市场、社会的合力。
　　企业和科学家自主创新的空间也在相应增大，许多民营科技公司的发展已超出了公众的意料之外。尤其值得期待的是，随着国家层面推动的科研管理体制改革的深入实施，我国科技创新体系的层级化色彩已经在发生改变，“国家主导，监督推进”的科研模式得到了越来越广泛的应用，立项方式和成果评价标准的多元化亦有所展现。
　　就中国的分层型科技创新体系而言，目前突出的问题有三点：
　　（1）科学家群体的意见目前已在各类科研立项和管理中得到了高度重视，但产业界和其他社会大众的意见还没有适当的渠道加以反映；
　　（2）国家主导的科研体制改革，是推动科技创新发展的主要引擎，但各种改革举措的实际效果缺少科学严谨且公开透明的第三方评估，不利于及时总结改革经验教训；
　　（3）是第三层的科研，即科学家和企业自由探索的科研，还比较薄弱。
　　创新我国科研管理体系、优化提升我国国家创新能力，应当充分调动各个层级科研主体的积极性，同时以政府调整具体领域的市场制度为引擎，引导形成最适合相关产业发展的创新模式，在政府制度创新之下激发市场活力，推动我国科技创新能力的整体高质量发展。
　　针对制度机制的设计，可以专门指出一点，即目前中国科技创新最核心的障碍性的问题不是投入多少的问题，而是激励导向性的问题。欧洲的一个独立智库研究指出，从2008年开始，中国国家层面的研发投入占比就有超过美国的趋势。但是美国的成果转化率远远高于中国，而中国的激励机制更多是激励论文发表，产生了很多乱象，这是我们需要进一步克服的。从1996年到2015年，美国各大学的学术专利商用转化，为美国GDP提供了高达5910亿美元的支持，贡献了1.3万亿美元的工业总产值，并支持了年均427万人的就业。
　　中国大学和科研机构的科研人员，以论文发表为激励。在过度追求论文发表的制度环境下，出现了种种浪费科研资源的问题：2016年，中国作者在国际学术期刊上发表了超过42.6万篇同行评议的科学和工程学论文，是十年前的19万篇的两倍多，但这些论文大部分存在质量上的问题；虽然近年来中国学者的文章和专利的引用率达到了全球平均水平，但这并不能说明中国学者的科研成果已经接近世界水平，因为中国学者论文和专利引用率的增长有72%是作者自引产生的，他们引用自己论文和专利的次数是其他国家作者的三倍多。
　　在中国的科研考评体系中，国际发表是评估科研人员个人和机构的主要指标，科学家发表的每一篇文章都能直接获得报酬，这导致他们缺少动力从事其他有创造性的工作，而是专门寻求最快的发表，由此甚至产生了剽窃和捏造数据等不端行为。
　　要克服这种激励导向的问题，除了改革我们的科研管理体制、科研评价制度之外，更重要的，或许是创新制度，激发市场的活力，通过市场来激励科研人员自己或者通过各种媒介在成果转化过程中投入更大的心力：更多从经济社会的实际需求来做科研。我这么想，并不是要否定基础研究的作用，更不是否定科研工作必须鼓励板凳坐得十年冷。
　　我的考虑是，第一，要对基础研究进行大投入，不能仅依靠国家财政。国家的钱应当更多投入到目标相对明确、效果有预期的项目上，而科学家进行基础研究和自由探索，更需要安闲、舒适的研究环境，不宜与过强的目标挂钩，做基础研究做个几十年也没有显著的突破应该是常态，因此需要激励企业、社会多做捐赠，以庞大的资金养着那些仰望星空、探索宇宙的精英知识分子，他们中有人一个灵光一闪，或许就能出改变经济社会发展方向的成果。
　　在这方面，我们可以先研究研究美国的霍华德·休斯医学院、德国的洪堡基金等机构，它们的资助理念是“资助人而非项目”，设有较为宽松的资助方案；第二，我们目前还没有这么活跃的捐赠活动，但这不是所谓传统文化的问题，而是和广大的中国企业、特别是民营企业，在目前还没有那么好的发展相关。因此，我们可以提出一个目的在于相互促进的政策建议，“以创新型政策扶助中小企业发展，以互惠式政策激励企业更多投入资助科研”。
　　在当前的发展环境中，我们需要特别强调对于中小企业发展有益的创新型政策。
　　科创系统应大力促进中小企业发展
　　国家应该给中小企业更多支持。2018年10月24日下午，习近平总书记在广州明珞汽车装备有限公司参观，提出“中小企业能办大事”，强调党中央高度重视并一直在想办法促进中小企业发展。相关部门加大创新激励力度，截至2021年9月，工信部共认定4762家国家级专精特新“小巨人”企业，596家单项冠军企业，税务和信贷部门也相应出台了优惠举措。
　　我们认为，为大力促进中小企业发展、使中小企业成长为自主创新的主力军，可以学习和借鉴国外的经验，在科技创新系统领域相应实施更多的制度建设，通过搭建政府、企业、科研机构、科研人员密切合作的平台和渠道，帮助中小企业获得开拓新型产业方向的新型技术和工艺，促进中小企业成为维护技术发展路线多样性的活跃的市场主体。
　　这里可以简要介绍一下德国支持中小企业科技创新的经验，作为我们的借鉴。我国的中小微企业数量众多、但实力不强是一直存在的问题，自2020以来，受新冠疫情和西方民粹主义政策的影响，小微企业的生存压力骤增，截至2021年11月4日的统计数据，我国现存小微企业8463万家，2020年消失的小微企业数量占比已达11.7%。
　　在存活下来的中小微企业中，受疫情影响较大的行业有地产、商业服务、信息传输、交通运输、建筑、零售、工业、信息技术、餐饮住宿等行业。从地域分布上，我国中小微企业在长三角地区最为活跃，川渝地区发展最为迅猛，而在华北和东北地区的衰落迹象较显著。我们中小微企业长期面临着融资难、融资贵等老大难问题，而自主创新需求高、但研发资源有限的矛盾也始终比较突出，对高精尖人才的吸引力也远不如规模较大的企业。
　　2018年中信出版社出了一本两位德国学者的著作《德国的七个秘密：全球动荡时代德国的经济韧性》，值得向大家推荐，这本书可以带着我们深入观察德国的科创系统。德国科研战略的核心板块之一是“研究与创新协议”（Pact for research and innovation，PFI），这个协议实现了联邦政府和各州的政策协调，具体的执行方是亥姆霍兹协会、马克斯普朗克协会、弗劳恩霍夫协会和莱布尼茨协会，还有德国中央政府的科研资助机构“德国研究基金会 (DFG)”。
　　根据这一协议，在目前的资助期内（至 2030 年）可保证联邦和各州的科研预算每年增加 3%，实现了国家科研资助的稳定性持续增长。2021 年，德国的科研经费增长到 208 亿欧元。同时，政府财政资金的科研投入持续增加，也撬动了整个社会的研发投入增长，根据德国联邦统计局的估算，2019 年全德国的研发总支出为 1095 亿欧元，其中约三分之二来自工业界。
　　德国科创系统针对中小企业的支持，可用弗劳恩霍夫协会的运作为例加以说明。该协会全称“弗劳恩霍夫应用研究促进协会”（Fraunhofer-Gesellschaft zur Förderung der angewandten Forschung e. V.），是德国也是欧洲最大的应用科学研究机构，下设80多个研究所。弗劳恩霍夫协会是公私合作的机构，其1/3资金直接来自德国政府，另1/3资金也来自政府，但定向投于政府签约的应用研究，最后1/3预算来自与私营企业的应用研究合同。
　　弗劳恩霍夫协会及其下设研究所，主旨是为企业，特别是中小企业开发新技术、新产品、新工艺，协助企业解决自身创新发展中的组织、管理问题。协会及下属研究所近15000科研人员（包含德国合作院校的教授与参与实习的学生与研究生）一年为3000多企业客户完成约10000项科研开发项目，资金的1/3用于前瞻性的研发工作，确保其科研水平处于领先地位，经费中会有至少40%会用于社会性、非商业化的科研工作。弗劳恩霍夫协会还通过资产分派鼓励员工创业，为德国制造业灌输创新创业理念。
　　通过类似于弗劳恩霍夫协会及其下设研究所这样的机构，一方面，德国政府为中小企业提供了它们负担不起的技术、设备和服务，2013年，在德国受雇于私营企业的35万名科学家和工程师中，有1/4效力于小公司；另一方面，建立了创新性知识从基础研究向制造技术商业化溢出的制度性渠道，加强生产工序和产品创新的力度，2013年，中小企业投资了约87亿欧元用于开发新产品和生产技术，约占研发项目总支出的15%。
　　科创系统对中小企业的支持、基于中小企业发展需求的科研合作方式，反过来为多样的技术路线并存、共同发展和相互竞争创造了极好的环境。如设在耶拿的弗劳恩霍夫应用光学与精密机械研究所，掌握着光学技术的百年竞争优势，该研究所在近年又联合卡尔·蔡司公司和弗里德里希·席勒耶拿大学开发出光学透镜和精密切削等新技术，开创了如激光测量、抗光和激光新材料的应用等新型产业。
　　正是不同的技术和管理经验之间相互竞争，活跃而富有生气的发展氛围，使耶拿这座只有约10万人口的小城市，成为世界瞩目的光学集群发展高地。
　　((IPP评论2022-12-16，华南理工大学公共政策研究院研究员、教授 蒋余浩)