导读
　　我国城镇老旧小区适老化改造尚处于起步阶段，改造过程中政策与制度、改造形式与机制、参与主体层面存在不同程度的“脱嵌”困境，暴露出基层综合治理能力上的短板。本文将从“嵌入式治理”视角切入，分析提升城镇老旧小区适老化改造的可行性路径。
　　 
　　据国家统计局的数据显示，截止2021年底，我国65岁及以上人口为20056万人，占全国人口的比重达到14.2%。按照国际标准[1]，我国已经步入深度老龄化社会。从城市层面来看，在人口老龄化趋势日益严重的背景下，城镇老旧小区存在结构布局不合理、公共空间和服务设施缺乏、基础配套不完善、房屋空置率高、居住环境恶化等空间问题，面临着“双重老化”的客观挑战，不仅对老年人的居住带来健康安全隐患，也给社会发展带来不稳定因素。基于此，推进城镇老旧小区适老化改造势在必行。
　　住建部的数据显示，2019-2021年，全国累计新开工改造城镇老旧小区11.4万个、惠及居民2000多万户，城镇老旧小区改造已取得了显著的成效。但总体来看，我国城镇老旧小区适老化改造尚处于起步阶段，改造过程中政策与制度、改造形式与机制、参与主体层面存在不同程度的“脱嵌”困境，暴露出基层综合治理能力上的短板。本文将从“嵌入式治理”视角切入，分析提升城镇老旧小区适老化改造的可行性路径。
　　“嵌入式治理”的视角
　　“嵌入性”(Embeddedness)概念由著名学者波兰尼在其《大转型:我们时代的政治与经济起源》一书中首次提出，他认为“人类经济嵌入并缠结于经济与非经济的制度之中，将非经济的制度包括在内是极其重要的。经济作为一个制度过程，是嵌入在经济和非经济制度之中的”。[2]
　　在此基础上，美国著名社会学家格兰诺维特在《镶嵌：社会网与经济行动》中进一步提出将人类行为嵌入到社会结构网络的“关系嵌入”，以及将行动者嵌入社会关系网络的“结构嵌入”。[3]“嵌入性”的理论的研究范式集中于“自由主义”、“国家主义”、“法团主义”三个维度，分为对应以社会为中心、以国家为中心、国家和社会相互融合的方式。[4]嵌入性理论从经济现象溢出，覆盖了政治、社会、文化等环境因素，同时蕴含了国家与社会的关系以及社会组织行为逻辑等。
　　对于“治理”（Governance）的定义，联合国全球治理委员会于1995年发表的《我们的全球伙伴关系》研究报告中，将治理概念界定为“是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。”“嵌入”侧重于人类行动与社会结构的互动，“治理”则侧重于固有权威对社会的解构。[5]
　　我国学者先后提出“嵌入型管理”[6]“嵌入式发展”[7]“嵌入式控制”[8]“嵌入式治理”[9]等本土化概念，旨在解释国家与地方关系、党政权威、国家与社会关系等。在我国的语境中，“嵌入式治理”强调的是国家权利与社会结构的互动过程，体现为将悬浮于社会之上的国家权利，内化于社会结构之中。[10]“嵌入式治理”视角运用了主体间性及其关系主义的方法论范式，国家权利通过治理主体、治理手段、治理内容及治理机制四个维度，[11]以制度化方式扶持社会力量，实现国家与社会的互动互构。
　　从城市基层治理视角来看，嵌入式治理是将国家嵌入到城市基层中构建制度化关联，以提升治理的有效性。党的十九大报告中指出，要推动社会治理重心向基层下移，强调了打造共治共享社会治理格局的新举措。
　　2019年6月19日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，部署推进城镇老旧小区改造，提出了加快改造城镇老旧小区不仅要明确改造标准和对象范围、加强政府引导，同时要运用市场化方式吸引社会力量参与。在老龄化日益严重的背景下，开展老旧小区适老化改造刻不容缓。城镇老旧小区具有其社会环境的独特性，适老化改造过程中面临诸多困境，下文将结合嵌入式治理视角，重新审视城镇老旧小区适老化改造的治理难点，并提出可行性的改造路径。
　　“脱嵌”的困境
　　2019年印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中就已经明确提出“健全以居家为基础、社区为依托、机构充分发展、医养有机结合的多层次养老服务体系”。当前，我国大多数老年人在居家和社区养老，形成了“9073”或“9064”的养老服务格局，即90%的老年人居家养老，7%或6%的老年人依托社区支持养老，3%或4%的老年人入住机构养老。
　　在以居家养老为主的养老体系和城市存量更新背景下，住区作为主要的物质空间载体，开展老旧小区适老化改造具有重大意义。当前，我国城镇老旧小区改造面临诸多困境，包括物质层面和实施层面。物质层面的困境已有较多成熟的研究和经验参考，因此文本将重点聚焦于实施层面，分析在实施过程中面临的“脱嵌”困境。
　　第一，制度“脱嵌”，缺乏政策整体性统筹和协调。一是缺乏整体性统筹和规范性程序，缺乏系统化的公共政策供给，各职能部门作出了相应的政策措施，但是缺乏整体性统筹。二是缺乏与其他法律系统性的衔接，例如我国在“十三五”期间多次强调推进无障碍和适老化改造，但是未能与《道路安全法》、《建筑法》、《铁路法》等法律系统有效衔接。三是适老化改造流程繁琐，缺乏较为细化的标准与规范，涉及多个部门分头管理，影响改造效率。四是尚未形成标准化流程和统一标准。例如，由于缺乏整体规划和统一部署，使得适老化产品无法通用兼容，形成“一地一标”或“一企以标”现象。
　　第二，形式局限与机制“脱嵌”，融资渠道单一。我国老旧小区适老化改造大多是以环境改造工程视角主导，存在就改造论改造的局限，项目存在碎片化趋势。
　　一方面，适老化改造机制不完善。从空间层面来看，社区适老化改造局限于形式上的适老和无障碍设计。已有的研究发现，很多老旧小区在建设时忽略了无障碍设计，因而现在对小区适老化改造主要是提升公共空间无障碍性，包括地面高差处理，增设无障碍坡道、扶手、入户空间等。如此简单的适老化设计仅局限于表面形式，使得社区环境与老年人行为心理需求和代际交往需求“脱嵌”。
　　另一方面，适老化改造法律不健全，融资渠道单一。适老化改造缺乏统一的标准，配套政策相对滞后。城镇老旧小区改造作为惠民工程，资金来源主要是依靠政府公共财政预算，由政府部门自上而下推动，社会的积极性不高，多元主体间未能形成相互嵌入的合作格局。
　　第三，参与主体间相互“博弈”与“脱嵌”，社区内部共生关系淡化。在我国城镇老旧小区适老化改造过程中，尚未形成多元主体共治格局，主体间存在“博弈”与“脱嵌”关系。在城市社区层面，国家与社会关系表现为自上而下由国家主导的权力谱系格局，国家运用行政权力推动城市更新和社会管理发展，老旧小区适老化改造亦是如此。
　　传统自上而下的垂直体系下，基层政府和居委会掌握了社区的公共事务，包括适老化改造的主导权，而社会组织、商业利益群体、老年人及其家庭参与度较弱，参与意愿较低。其一，老旧小区以老年群体和低收入群体居多，整体消费能力和对物业费用缴纳的能力较弱，难以吸引商业利益群体；其二，老旧小区内部难以成立业委会，居民“脱嵌”于公共事务之外，造成社区共同体的瓦解；其三，适老化改造利益平衡难度大，易引发利益相关者间的“博弈”；其四，适老化改造未形成统一标准，难以形成专业市场。
　　路径优化
　　社区是城市治理的基本单元，老旧小区适老化改造作为基层治理的工作目标之一，其改造难点直接映射出基层治理工作的难点。下文将针对上述改造过程中存在的“脱嵌”困境，从“嵌入式治理”研究视角出发，依照国家与社会的互动逻辑，提出老旧小区适老化改造的优化路径，推动基层治理共同体建设。
　　其一，从“结构性嵌入”到“功能性融入”。结构性嵌入是指社会网络结构对个人经济行为产生的影响，对于老旧小区适老化改造的问题，政府层面的治理机制与社区层面的内在秩序构建“结构性嵌入”，形成协同治理格局。因此，横向上要进一步推动政府各部门资源整合，使其发挥优势，形成合力。纵向上打通各级垂直管理部门间的壁垒，整合到统一的行政系统，实现纵向部门间的联动，提升嵌入式治理机制的规范性。
　　“功能性融入”视角则倾向于完善制度建设与运行机制。包括适老化改造的需求评估及项目监管体系，进一步明确改造申请条件、改造实施方式、项目监督情况等，保障适老化改造的顺利实施，提升嵌入式治理资源的有效性。社区作为城镇管理的基础单元，可充分发挥其兜底性和基础性功能，推动制定行动路线和引导改造方向，搭建居民互动交流平台，从政治和社会两个层面实现嵌入和融入。
　　其二，从“嵌入”到“赋权”。从老旧小区的视角下看，国家权利悬浮于社区之外，仅依靠社区居委会为平台，难以与其他参与主体形成合力。赋权社区就是使社区居民及其自组织拥有社区公共事物的决议权和行动权。这种赋权模式可以是激发居民的自主意识或者通过外部力量，从制度、技术、激励三个维度，推动居民内在潜能。[12]
　　居民自主意识的增强可以通过重塑“熟人社会”的角度出发，以提升老年人及其家人的需求表达。“熟人社会”是费孝通在《乡土中国》中提出的概念[13]，他将中国的社会形态描述为一张复杂庞大的关系网，是基于地缘和血缘关系之上。而随着城市化的发展，“熟人社会”的结构改变，居民之间产生割裂，形成“原子化”状态。
　　而从嵌入式治理视角来看，再造城市社区“熟人社会”有利于提升社会居民的嵌入性，增强社区凝聚力。制度、技术、激励赋权则是通过制度和技术的运动，使得居民拥有权利、资源和机制，通过外部激励，激发居民自主解决老旧小区内公共问题的能力，破解垂直体系自上而下的单向驱动，将老年人的需求嵌入到适老化改造过程中。
　　其三，从“嵌入”到“互嵌”。首先，注重顶层设计，完善制度体制，细化条例标准，强化政策支持，为老旧小区适老化改造提供法律保障，推进老年友好环境建设。依据顶层设计，将适老化改造制度、机制、参与主体有效嵌入。其次，从政府嵌入到政府与社会的互嵌。城镇老旧小区适老化改造是一项系统性工程，需要进一步促进多元主体间的“互嵌”。
　　从发达国家的一些成熟经验可以看到，在适老化改造过程中均建立起以政府为主导，社会组织、老年评估师、社会工作者、市民等多元主体共同参与政策和行动计划的制定和推进，[14]形成了主体间的“互嵌”。因此，我国在适老化改造过程中，应建立起政府主导下的多元主体合作模式，引入社会和市场力量参与，培育社会组织。再次，国家、市场、社会的“互嵌”。通过行政机制推动适老化改造的市场化和产业化，找准市场方向和定位；通过市场机制，拓宽融资渠道；通过社群机制，构造需求与认同。
　　 
　　参考文献：
　　[1] 国际通行的划分标准：当一个国家或地区65岁及以上人口占比超过7%时，意味着进入老龄化；达到14%，为深度老龄化；超过20%，则进入超老龄化社会
　　[2] 卡尔·波兰尼.大转型:我们时代的政治与经济起源[M].刘阳,冯钢,译,杭州:浙江人民出版社,2007:58.
　　[3] 马克·格兰诺维特.镶嵌:社会网与经济行动[M].罗家德，译，北京：社会科学文献出版社，2007年版.
　　[4] 岳经纶,邓智平.依附、分立、嵌入:中国发展社会组织的三种逻辑[J].探索与争鸣,2014(10):67—70.
　　[5] 闵学勤.嵌入式治理:物业融入社区社会的可能及路径——以中国十城市调研为例[J].江苏行政学院学报,2019,(06):58-65.
　　[6] 刘鹏、孙燕茹：《走向嵌入型监管：当代中国政府社会组织管理体制的新观察》，经济社会体制
　　(IPP评论2022-10-18，华南理工大学公共政策研究院研究助理、政策分析师 李婧)