导语：
　　近日，由华南理工大学公共政策研究院（IPP）与广州粤港澳大湾区研究院（GIG）联合主办的“跨越中等技术陷阱：生物制药的创新与监管”学术研讨会在广州召开。澳门大学法学院副教授杜立在会上以“生物制药的法律规范与监管挑战”为题发表演讲。
　　杜立在演讲中指出，中国与美国的医疗环境和政策差距巨大，因此在发展生物制药的策略上应充分考虑自身国情。他认为，就整个医疗系统而言，医疗改革对创新生物制药研发的影响尤为显著，由于生物制药在国内定价偏低，许多初创团队在药物临床试验阶段将药物出售给国外公司，从而失去药物可能高达数千亿的最终经济价值。
　　*文章由嘉宾发言内容整理而来，略有删改：
　　 
　　生物药物的范畴涵盖很广，本次讨论的生物药主要包含蛋白药物、细胞疗法以及基因疗法。
　　近年来，例如单克隆抗体、双特异性抗体等蛋白药物在我国临床试验申请及新药批准中占据了主导地位。此外，如干细胞治疗和CAR-T(嵌合抗原受体T细胞)疗法等细胞疗法，以及基因编辑相关的基因疗法也都在逐步获批中。
　　生物药物的售价高昂。在美国，用于治疗beta-thalassemia（β型地中海贫血）基因疗法Zynteglo的费用高达280万美元。这也反映出美国创新药物及医疗费用的高昂。
　　我国与美国的医疗环境和政策差距巨大，因此在发展生物制药的策略上应充分考虑自身国情。近期，我参与了几次关于再生医学和合成生物学的法律规范与监管问题研究讨论。会议参与者主要来自东南亚和非洲等中低收入国家。这些国家在创新科技发展方面面临的社会问题和监管挑战存在共性。
　　相比之下，美国等西方国家也面临自身的问题，例如，美国医疗及药物价格高昂，导致医疗可及性差，受到广泛批评。美国的医疗保险体系发达，虽旨在平衡医疗公平性和富裕阶层的医疗需求，以确保大多数人能够获得必要的医疗服务，但其医疗保险政策异常复杂且医保费用高。
　　中国尚未制定专门针对生物制药的法律，生物制药的研发和上市受《药品管理法》等相关法律法规管辖。2019年修订的《药品管理法》在促进创新药物方面发挥了关键作用。其鼓励创新药物的研发并制定加快创新药上市的机制。
　　自该法实施以来，我们看到每年创新药物的批准数量显著增加。此外，近年国家相继制定颁布了《生物安全法》《民法典》《个人信息保护法》，修订了《科学技术进步法》《基本医疗卫生与健康促进法》等法律。
　　这些新的法律也给生物制药研发与上市带来许多新的法律规范要求。特别是2019年修订的《人类遗传资源管理条例》对涉及人类遗传资源的生物医药研发活动提出了使用人类遗传资源的新要求。
　　在中国，生物制药直接相关的规范性法律文件主要由各部门及委员会制定。这些部门规章及技术指南针对具体技术领域，内容较详尽且具有高度针对性。例如，《干细胞临床研究管理办法》《细胞治疗研究与技术评价指导原则》以及《免疫细胞治疗产品临床试验技术指导原则》等。尤其是依据2019年修订的《药品管理法》制定的《药品注册管理办法》，引入了突破性治疗药物的审批程序，允许在特定情况下加速药物的注册与审批。自2020年以来，这一机制促进了许多创新药物的批准。尽管中国尚未颁布专门的再生医学法律，但现有的规范性文件已对干细胞、细胞治疗和免疫细胞治疗等关键技术进行了明确的定义和规制。
　　今年8月，上海市颁布了《CAR-T监督管理规定》，旨在规范CAR-T疗法的上市后监督，包括制剂质量和安全保障。这一地方性立法的重要性在于生物制药与传统药物的不同特点，尤其是个体化制备对过程和质量的高要求。监管过程中，关键问题在于谁来执行监管任务，监管人员是否具备相应的知识储备。
　　在过去十年中，我国在伦理审查方面也制定了一系列规范性文件，包括伦理审查办法和相关指引。其中，科技伦理委员会在制定伦理指导原则方面发挥了关键作用。此外，《医学科研诚信和相关行为规范》的实施细则也在科学诚信监管方面起到了重要作用。科学诚信的维护涉及确保研究过程和结果的真实性，以及防止创新生物制药产业经济泡沫化。
　　最后，值得指出的是，我国国家发展和改革委员会以及商务部制定了负面清单，在干细胞和基因研发等领域禁止外商投资（9月8日，商务部、国家卫健委、国家药监局联合发布《关于在医疗领域开展扩大开放试点工作的通知》，允许外商投资企业在北京、上海、广东和海南4个贸易区/港进入干细胞和基因诊断及治疗领域，编者注）。这一政策限制了外商在这些前沿领域的投资和研发活动，与新加坡等国家允许跨国企业在相关领域进行投资和生产的做法相比，给我国的相关生物技术研发带来了一定的挑战。
　　综上所述，目前的框架下，创新药物审批制度已引入新的机制，显著缩短了审批时间，大大增加获批药物数量。同时，自2021年修订《科学技术进步法》后，伦理审查和伦理治理受到高度重视。其后颁布的生物科技研发相关的伦理指导原则都强调了伦理审查和治理在指导创新药物研发和审批过程中的重要作用。
　　关于我国生物制药创新存在的问题，就整个医疗系统而言，医疗改革对创新生物制药研发的影响尤为显著。由于生物制药在国内定价偏低，许多初创团队在药物进入第二期或第三期临床试验阶段时，选择将其药物出售给国外公司。尽管初创公司获得了数亿元人民币的资金，但药物最终的经济价值可能达数千亿。
　　此外，创新生物药获得国内药监局批准后，还需经过采购目录的审批，并逐步进入各医院使用，整个过程可能耗时数年，从而极大影响药物的可及性。长期来看，若缺乏充足的资金支持，我们现行的生物制药研发模式难以获得与美国相当的市场支持。正因如此，以美国为参照的讨论生物制药的研发创新、规范与监管常常无法解决因制度差异而产生的问题。
　　由于该主题的广泛性，我无法进行全面的讨论，仅列出以下几个监管挑战：
　　第一，缺乏专门的立法，使得行业缺乏明确的合规指导，导致从业者对应遵循的条款感到困惑。
　　与美国不同的是，美国将所有相关法律文件进行整合，使得相关法规易于获取。我国将生物药物归入现有的药品管理体系进行监管，虽然这提供了基本的管理框架，但由于生物药物在制备方法和监管要求上的特殊性，这种整合模式显然存在一定的局限性，无法充分满足生物药物的特定需求。
　　第二，“知情同意”的问题尤为突出。
　　由于许多药物具有高度创新性，如何有效实施“知情同意”成为挑战。现行有关知情同意的法律规定往往流于形式。与美国通过百万美元投入知情同意实证研究相比，我国在这一领域的研究及实施效果评价尚显不足。
　　如何进行有效知情同意这一问题在中低收入国家普遍存在，并且由于社会文化差异，该问题在对标美国的讨论中难以找到解决方案。然而，中低收入国家或南半球国家之间可以通过相互学习来应对类似的社会和伦理问题，因为它们面临的挑战具有较大的相似性。
　　第三，具体操作流程和细节方面仍存在诸多不足。
　　例如，关于细胞来源采集的规范，目前缺乏明确的指导原则。此外，尽管《生物安全法》对环境生物安全提出了要求，但在基因疗法的临床研究评估中，尚未制定相关环境生物风险评估指南。有法规在应对新兴生物制药研发带来的环境风险方面显不足。
　　第四，医疗研究的监督仍存在显著挑战。
　　目前，干细胞疗法多以临床研究形式开展。根据《干细胞临床研究管理办法（试行）》等相关法规要求，开展干细胞疗法临床研究的医院对其负责。目前尚未有药品获得批准上市。
　　干细胞领域涉及众多监管问题，其中之一就是如何有效进行监管。除了医院内部对自身研究的监管之外，外部监管机构如何对这些治疗进行有效的监督，如何保障受试者知情同意权的行使等仍然是亟待解决的重大问题。第五，生物制药的全生命周期监管面临挑战。
　　生物制药涉及从设计到临床使用的全过程，其中许多治疗是个体化的。因此，确保从细胞制备到最终治疗过程的合规性和监管是至关重要的。上海市的CAR-T监管条例已在上市后监管方面有所进展，但仍需进一步完善全生命周期的监管，以保障整个过程的规范和安全。
　　第六，医疗数据的使用和分享面临《个人信息保护法》数据合规要求。
　　根据该法，个人数据的获取必须获得数据当事人的明确同意，尤其是涉及敏感的医疗数据时，需要获得其单独同意。这种严格的数据保护要求限制了医疗数据的潜在利用。在新的技术法规颁布后，许多医院过去十年积累的医疗数据因未符合合规要求而无法使用。这引发了现代生物制药研发对生物大数据的实际要求与严格的数据保护之间的矛盾。
　　美国等发达国家也面临生物制药研发与监管方面的挑战，但这些挑战问题与我国有所不同。例如，我们目前面临诸如医保给付和药物定价过低等而导致创新药投资不足影响生物制药研发的问题，但这些在美国并非主要困扰。
　　然而，这些发达国家仍面临许多医疗保障方面的社会问题。例如医疗公平性的问题。医疗资源的不平等分配违背了正义原则，未能惠及广大民众。
　　（IPP评论(微信公众号)2024-09-13，澳门大学法学院副教授 杜立）