国外构建地方税体系的实践经验借鉴
2017-01-17 12:50:00
字号:大 中 小
内容提要:随着营业税退出历史舞台,地方税收入呈现萎缩态势。特别是房地产税立法的呼声日益高涨、资源税调整的启动,拉开了优化、完善、健全地方税体系的改革帷幕。本文从借鉴他国先进经验入手,从深度(拓宽税基)、广度(扩充税种)两方面分析如何构筑我国完整、坚实、雄厚的地方税体系。
一、国外构建地方税体系的实践经验
(一)国外构建地方税体系的实践
1.美国。
美国作为典型的“三权分立”国家,其分为联邦、州、地方三级政府,中央集权与地方分权相互结合,相互促进、相辅相成。与政府级次相对应的是独立的税收体系,三级政府均拥有各自的税收立法权和税收征管权,且彼此独立、互不干涉。地方政府可·以在联邦宪法和法律的基础上,制定地方税法。
美国现行税制中,联邦税以个人所得税、社会保障税为主,其次为公司所得税、消费税、遗产与赠与税、关税等;州税以财产税、销售税为主,辅之以所得税等。目前,美国50个州下辖的共计8万多个地方政府,包括市、县、镇、学区和专区等都开征了财产税;45个州征收销售税,共计超过7000个地方政府征收销售税。
美国实行税务编码和社会保障号码合二为一的制度,其税源控管(税务登记)非常实用、完备和高效。为了加强税收征收管理,美国实施税务法院和税务警察制度。税务警察比普通警察和法官的权力更大。当纳税人的应纳税款难以收缴或纳税人拒不缴纳税款时,税务警察可冻结纳税人的存款、查封其私宅、收缴其财产,直至纳税人缴清税款为止;在特殊情况下,税务警察还可以实施非常规措施,如查封纳税人的私有财产并进行拍卖,拍卖所得入国库以抵缴税款。
2.巴西。
巴西实行联邦、州和地方三级课税制度,税收立法权和征收权主要集中在联邦,联邦宪法规定了征税的基本原则、对征税权力的限制以及各级政府的征税能力和税收分配。巴西联邦、州、地方三级政府都有相对独立的税收立法权和管理权。
巴西税制以直接税为主,间接税为辅。联邦征收的税种有进口税、出口税、个人所得税、工业品税、金融交易税、农村土地税、对大宗财富的征税。州征收的税种有增值税、机动车税、继承与赠与税。地方征收的税种有城市土地税、不动产税、劳务税。地方税的税率不得超出联邦议会规定的税率范围。
部分联邦税和州税根据一定标准分配给下级政府。联邦政府征收的个人所得税根据个人收入来源地分配给各州政府,前文所述联邦征收的七个税种之外的其他税种20%的收入也分配给各州政府。个人所得税分配给各州之后,又将根据来源地进一步分配到各地方政府;联邦政府征收的农村土地税的50%,根据土地所在地分配给各地方;州政府征收的机动车税的50%将根据机动车行驶证办理地点,分配给各地方;州政府征收的增值税的25%将分配给各地方,其分配遵循以下两个标准:四分之三以上是按照各地方所产生的增值额的比例分配;剩下近四分之一是根据州或联邦法律的规定。
巴西利用信息化手段全面获取纳税人生产经营信息,并设立中央数据库储存涉税信息。巴西采用电子化记账和纳税申报,通过电子账务和电子发票采集会计核算信息和商品交易信息。个人或法人须持有税卡,卡号唯一,终身使用,通过税卡归集纳税人涉税信息。对纳税人使用现金予以严格控制。
巴西设立大企业税收管理局和高收入个人税收管理局,与当地税务局平行,相互没有隶属关系,对大企业和高收入个人进行专门管理,充分运用税收风险管理方法,发现可能存在偷逃税的纳税人,实施税务审计。
巴西在烟草等重要行业的生产线安装监控系统,以记录和监督生产。监控设备出现任何问题,中央监视系统都会报警并拍照。若纳税人自行毁坏监控设备,需支付罚款。若监控系统出现故障,纳税人必须申报监控设备故障期间的生产数量。
巴西简化小微企业税款征收程序。对小微企业实行简易征收,并一次综合申报企业所得税和商品流通服务税等8个税种,征收后再在联邦、州、地方之间进行分配。小微企业10分钟即可通过网络完成注册。纳税申报全部在网上进行,纳税人只要输入收入额,系统会自动确定征收率,并计算出税款。
巴西各项税收征管措施都有法律、法规作为直接依据,并且有些税收征管措施由宪法补充条款直接规定,立法层级较高,凸显税收法定原则。
3.法国。
法国是中央集权国家的代表,其政权分为中央、省、市镇三级。其实施中央集权型的地方税管理体制,中央政府掌握绝大部分税种的税收立法权和征收管理权,地方政府具备有限的地方税税率调整权和税收减免权。
法国税收分为中央税和地方税两个部分,没有共享税。法国税收收入的绝大部分集中在中央财政一级,仅把次要的税源划给地方。中央税收主要包括个人所得税和公司所得税、增值税、消费税、遗产税和关税等。地方税主要由财政部派驻各地的公共会计负责征收,征收上来的地方税统一上交中央国库,中央国库分12个月返还地方。
法国地方税收分为直接税和间接税。直接税主要包括土地税、居住税、地方经济捐税等,这三大直接税收入约占地方预算收入的三分之一、税收收入的80%以上。此外还有垃圾清理税、农业用地占用税、特殊基础设施税等。间接税包括国家转让的工资税、财产转让税、娱乐税和其他间接税。
法国的税收征管实行中央政府直接管控,形成自上而下的严密组织机构。法国的税务总局主要负责税率的确定、课税对象的认定、税收征管、税务稽查等工作。在协调纳税人和税务机关的关系上,法国实施部门内部解决与司法保护制度。在内部解决制度上,若税务机关、税务官员与纳税人之间发生冲突,纳税人可以首先向其上级税务机关申诉,在不服上诉结果时,可继续申诉至省税务委员会。在司法保护制度上,如纳税人与税务部门产生纠纷时,可上诉行政法庭,对行政法庭判决不服的,可上诉行政上诉法庭,直至最高一级行政法院。这样不仅可以保证税款的及时、足额征收入库,还能直接高效地保护纳税人的合法权益。
(二)国外构建地方税体系的经验
1.都有完善的法律体系与适度的税收权限。美国联邦和地方在税收上彼此独立,都拥有完善的税收法律体系,且都享有独立的税收立法权和独立的税收征管权,形成了联邦税制和州、地方税制多分天下、多方鼎立并存的局面。巴西联邦、州、地方三级政府都有相对独立的税收立法权和管理权。设立税种的权限集中于联邦,州和地方无权开征关税、新税。法国由中央政府制定主要的税收政策,但地方政府亦有较强的机动性、灵活性,可以根据本区域经济社会发展的实际,因地制宜、因时制宜地调整地方税税率,并有宪法为地方税收立法权限提供依据。
2.都有稳定的主体税种和充裕的税源。从国际经验看,美国、巴西、法国等国家都十分注重地方税体系的构建,以确保地方税收入满足地方政府支出的需要。三国均采用以财产税、所得税为主体的税收模式,在此税收模式中,财产税、个人所得税和社会保障税被广泛征收并占有主导和重要地位,法人所得税在其中的地位亦举足轻重,通过所得税组织的税收收入占全部税收收入的主要部分,辅之以选择性的流转税等零散税种,起到对社会、经济的调节作用,有利于保障国家的健康、良性发展。
3.都有严格的征管制度与有效的保障体系。美国通过严格的税务登记制度,严格把控税源,督促纳税事项,完成地方税征收;同时,美国设置税务警察和税务法院,防止一切逃避纳税和税务犯罪行为。法国从中央到市镇,各级税务局分工有序,征税高效;同时,法国采取司法和上诉程序,纳税人具有表达诉求的合法途径,保障税收权益不受侵害。巴西税收立法权比较集中,但划归各级政府管理的税种,均可依法独立行使管理权。在宪法规定的各自范围内,三级政府互不干预。这既保证了税收的统一,又不会干扰各级政府管理税收的积极性。
二、国外构建地方税体系的实践经验对我国的启示
应按照党的十八大“加快改革财税体制”和十八届三中全会“深化税收制度改革,建立现代财政制度”的总体要求,遵循“完善立法,构建体系,合理分权”的原则,借鉴他国先进经验,加快我国的地方税体系建设。
(一)完善税收法律体系
1.健全税收法律法规,依法确定税法事项。依照税收法定原则,坚持“无代表则无税”。一方面,在横向权力划分,即权力机关与行政机关税收立法权划分上,应坚持“权力机关中心主义”原则,包括完善授权立法、限制授权事项、反对总括式的一揽子授权等,适时将授权立法上升为法律。另一方面,在纵向权力划分,即中央与地方各级政府税收立法权划分上,只能授予享有地方性法规、规章制定权的特定机关,包括省(区、市)和省(区)政府所在地的市及国务院批准较大市的人大、政府部分税收立法权。此外,应健全中央对地方税收立法权的监督机制,下放一些具有典型地方特点的税种的立法权,使地方有权开征、停征部分税种。
2.规范税收执法权限,加强税收执法力度。税收执法权主要包括税款征收权、税收减免权、税务检查权、税务处罚权、税务行政复议裁决权等。针对税务机关执法力度不强使得地方政府财政收入难以满足行使职权需要的问题,应在明确税收执法主体包括国务院、国家税务总局、国税系统、地税系统、海关系统、财政系统、公安(经侦支队)等基础上,适当借鉴美国税务法院与税务警察制度的做法,强化执法权限,加大执法力度。
3.加强税收保障体系,构筑税源流失防线。完善的税收保障体系有利于加强地方税收管理,保障地方税收收入。当前,我国税收保障力度不够,地方税源流失严重,严重制约了地方税体系的健康、良性发展。为预防纳税人逃避税现象等涉税违法犯罪行为,有力保证地方税源的完整,建议参考美国、法国、巴西等国已经有效实施且较为严厉的税收保障体系,尤其是借鉴巴西设立大企业税收管理局和高收入个人税收管理局、对烟草等重要行业的生产线实行有效监控等办法,切实加强我国税收保障体系建设。为有效避免地方税流失,建议借鉴美国的做法,消除部门壁垒,加强信息共享,在“三证合一、一照一码”的基础上,尽快扩大到“五证合一、一照一码”。
(二)构建地方税新体系
1.加大税制改革力度,科学选择地方税主体税种。一是革新消费税。为调整产业结构、引导消费方向、合理配置资源等,建议借鉴美国开征销售税的做法,改现行消费税为销售税,并将其作为地方主体税种,将更多的高消费、高能耗、高污染的产品和服务纳入征税范围。二是加快完善资源税。鉴于资源税改革已经从2016年7月1日全面推开,建议资源税扩围到水之后,再择机扩大至森林、草场、滩涂等,并适当提高税率,实行从价计税,促进资源税收入增长,使资源税成为省级政府重要税源。三是改革个人所得税。在征管及配套条件成熟的基础上,适时推进“综合与分类相结合”的个人所得税制。建议先将工资薪金所得、个体工商户生产经营所得、对企事业单位的承包承租经营所得进行综合,再逐步将财产租赁所得、稿酬所得、劳务报酬等固定性、经常性所得纳入综合范畴,按年计征,综合征收部分适用超额累进税率,并采取费用扣除标准指数化的做法,充分考虑家庭教育、医疗、住房及赡养等现实情况。四是改革财产税。财产税税基难以发生地区间转移,且具有经济、社会调节功能,利于社会稳定和发展。建议将契税、房产税、耕地占用税、土地增值税、城镇土地使用税等税种及具有财产税性质的收费(如市政配套费、公用设施建设费、土地闲置费)整合为交易环节的契税和保有环节的房地产税,按房地产市值或评估值征税。
2.优化地方税制结构,丰富地方税收体系。一是取消无存在价值的老税种。土地增值税的经济调节效能较差,占财政收入的比重较低,建议取消。二是更名与扩围齐头并进。建议将现行车船税改为特种财产税,并将私人飞机等大型动产囊括其中。三是开征遗产税与赠与税。据《2015胡润财富报告》,中国千万富豪已达121万人,600万以上富豪达314万人,高收入群体已经形成。鉴于我国现代科学技术的迅猛发展,以及贫富差距等社会矛盾的日益凸显,我们有条件也迫切需要适时开征遗产税。为防止纳税人在生前通过赠与方式将财产转移逃避纳税,应配合开征赠与税。这两个税种均宜采用累进税率。此外,在赋予地方对本辖区内特有资源(产物)独立课税权的基础上,开征类似烟叶税性质的地方特产税,使之成为地方财源的重要补充。
3.加快“清费立税”步伐,加强辅助税种建设。一是优化城市维护建设税。建议提高其税法位阶,摒弃其对“已交三税”的依附性,改为以销售收入、营业收入和其他收入为计税依据,将原按行政区划级别设置的等级税率改为统一、标准税率。二是改教育费附加为教育税。建议将已缴增值税、消费税、营业税为税基征收的教育费附加、地方教育费附加等改为教育税,以销售收入、营业收入和其他收入为计税依据。三是改社会保险费为社会保障税。建议将社会保险费(即“五险”,包括基本养老、基本医疗、失业、工伤、生育保险)和残疾人就业保障金等合并,改为统一征收的社会保障税。四是加快推进环境保护“费改税”。按照谁污染谁付费的原则,将环保部门的排污费、污水处理费等改为环境保护税,建议征税范围涵盖废气、废水、固体废弃物和噪音、二氧化碳在内的污染物排放。五是开征特别建设税。建议将中央和地方政府为江河治理、农业开发、电力、铁路和高速公路建设等而开征的诸多专项基金改为特别建设税。
(三)规范收入分配机制
1.优化中央立法集权,适度放权给地方。我国税收立法权多集中于中央,地方多是税收法律执行者,只有少部分立法权划归给地方且只在省级政权。应在优化中央税收立法权的基础上,适度下放税收立法权限给地方,以调动地方政府的积极性,保障地方税收收入的稳定。
2.合理界定共享税种,提高地方分享比例。1994年税制改革本着增加中央财政收入、增强中央政府集权能力,将税种分为中央税、地方税、共享税三类。营改增后,增值税作为主体税种,其中央与地方的分成比例由以前的75%:25%改为五五分成,⑨进一步保证了地方政府可用财力,弥补了因营业税消失而弱化的地方财源。与此同时,为增强地方政府治理区域性污染能力、调动地方实施环境保护的积极性、实现公共产品均等化,建议将环境保护税、社会保障税和特别建设税作为共享税。随着我国城乡居民收入的持续增长和税收征管水平的不断提高,未来的个人所得税占全部税收收入的比重会继续提高,其地位也会愈加重要,也必将成为中央和地方政府共享的重要税源。
3.理顺地方税费关系,规范收入分配机制。收税和收费是政府收入的两种形式,我国目前费“越位”和税“缺位”并存,推进税费制度改革的思路是将现行各种收费实行“清、转、改、留”。即清理取缔不合理的收费,将具有经营特点的收费并入价格轨道转作经营收入,将具有税收性质的收费用相应的税收取而代之,保留政府必要的收费。规范地方政府不合理收费,有助于提高地方税收收入的规模。
(《税务研究》2016年第12期,马克和)