2023年11月17日，美国战略与国际研究中心（CSIS）发布报告《重新思考对华技术转让政策》。报告认为，作为国际关系中的一个要素和决定国家实力的一个关键因素，技术的重要性与日俱增。创造、获取和使用技术以建立经济和军事实力的能力，与19世纪90年代工业化重塑贸易、外交和战争的方式类似。这使得技术成为国际竞争的舞台（尤其是与中国的竞争），而这种竞争正迫使美国及其盟友重新考虑与中国的技术关系。
　　美国与中国技术关系的四种假设
　　报告在讨论未来与中国的技术关系时，作出了四类假设。
　　假设情境一：在可预见的未来，中国仍将是一个竞争对手。
　　假设情境二：西方无法与中国“脱钩”，中国也无法与西方脱钩。全球经济紧密联系在一起，不可能出现冷战式的分歧。脱钩是不可能实现的。西方公司与中国供应商和市场之间已经形成了重要的依赖关系。
　　假设情境三：无论西方如何限制，中国都将在发展技术方面取得进展。西方充其量只能延缓中国的发展进程。
　　假设情境四：全球对中国的不信任将持续发酵。
　　分析上述情境后，报告称，在过去几年中，西方国家采取了一系列措施，包括限制中国投资、限制中国基础设施技术以及出口管制。出口管制是所有措施的核心，但这些措施并不能完全限制中国获取西方技术。因此，报告建议，需要针对中国制定更全面的计划，包括外交政策在内，并配合惩罚性措施。
　　报告进而分析称，瓦森纳安排（WA）是国际多边管制的核心，已有20多年历史。技术变革对WA的管制范围提出了挑战。WA是为冷战背景而设计的，运行至今，国际环境已发生变化，因此当前规则已与创立之初的战略基础背离。报告认为，虽然废除WA不符合西方的利益，但它仍可以作为出口管制以外的措施补充。
　　报告认为，无论是作为市场还是供应商，都不可能与中国完全割裂，全球供应链更不会与中国脱钩。对西方商业利益而言，中国作为一个全球的重要市场，仍具有吸引力。这些现实已引发了西方商界对政府技术转让和投资限制的不满，过于广泛的限制性措施会造成“两败俱伤”。欧洲和美国商界已发出越来越强烈地呼吁：取消对中国的限制。在全球经济中，中国供应商在市场中发挥着不可替代的作用，这些限制性措施在政治上是不可持续的！
　　报告认为，最好的政策是以对中国实施市场准入为切入点，保护西方经济体的利益，同时激励中国做出改变。
　　出口管制不要限制基础研究领域的合作
　　技术转让有多种途径，包括投资、教育、科学合作等。报告分析认为，迄今为止，西方对华技术转让的应对措施过于有限，因此亟需制定新的政策。
　　报告认为，不应限制中国参与基础研究。合作研究对中国和西方都大有裨益，而且中国对全球科学的贡献也与日俱增。而基础研究不应受到出口管制，因为它对美国及其盟友的益处远大于中国参与的风险。
　　出口管制的局限性
　　报告认为，美国与中国的竞争为出口管制注入了新的活力。出口管制是一种外交政策工具，但在过度军事化地讨论技术如何提高中国军事能力的过程中，出口管制的本质已被掩盖了。外交政策的核心不是减缓中国军事增长的问题，而应作为（所谓）反击和改变中国行为的工具。应该说，无论西方国家采取何种行动，都无法阻止中国军事实力的增强。
　　当前西方出口管制制度是建立在冷战基础之上的，但根据当前国际发展格局，支撑管制的政治因素已不复存在。现在与冷战时期的全球经济明显不同。冷战期间，对立双方存在着明显的分界线，几乎没有贸易往来。工业集中在少数几个先进的西方经济体。如今，这些情况均已发生根本性改变。
　　出口管制虽然对禁止大规模杀伤性武器和常规武器扩散仍然有用，但对许多军民两用物项，特别是半导体等商品却作用不大。西方和中国的技术领域紧密关联，形成了技术转让政策无法管控的相互依存关系。
　　对工业领域中军民两用物项的出口管制可能会适得其反，因为被管制国家会通过制造替代品或寻求替代技术来应对管制，其结果只会削弱西方技术的领先性。华为宣布其手机将使用中国制造的5G芯片就已说明了这一点。其他几个例子也说明了出口管制可能造成对西方利益的损害。
　　20世纪80年代，美国允许中国发射美国卫星，中国航天工业迅速发展。为遏制中国技术进步，美国不仅阻止了本国卫星的出口，还阻止了零部件出口，并对欧洲卫星制造商施加了苛刻的许可条件。而此后，欧洲发展了自己的卫星零部件制造商，替代了美国的零部件。美国永久性地失去了这一领域的市场份额，部分美国供应商甚至退出了卫星业务。
　　报告认为，如果对中国实施出口管制的目的是为了“扼杀中国发展军事技术”，那可以预见，美国的出口限制措施不太可能取得成功。出口管制不会改变美国和中国之间的军事平衡，美中军事平衡是由部队规模、部队能力、理论和战略决定的，而不是由两用技术决定的。如果认为人工智能（AI）会改变军事平衡，也是对技术如何影响战争的误解。当技术植根于有效的理论和战略时，它就会带来优势。而影响战争结果的还有其他因素，如射程、杀伤力、速度、战略、战术等，单一技术不太可能改变中美军事平衡关系。
　　对军民两用物项的出口管制往往会适得其反，因为当美国的技术领先地位被削弱时，其他国家将会发展替代技术。而在相互关联的全球化时代，发展替代技术会变得更加容易。美国实施出口管制，其结果只会削弱美国公司在受控技术市场中的份额，甚至可能使美国公司“一蹶不振”。对大多数军民两用物项，尤其是芯片，出口管制只会损害美国的利益。
　　美国应重新调整与中国的技术关系
　　报告认为，美国应继续与中国开展贸易（直接或间接），这是一个不争的事实。与冷战时期的分裂不同，中国仍将是全球经济的重要组成部分。
　　西方国家需要与中国进行持续的协调与接触。这种接触应该是定期的、在各个层面进行的，且是可持续的。接触的同时应施加经济压力。例如，可以通过世贸组织的国家安全例外条款，还可以利用美国现有政策，如《1974年美国贸易法》第301条。
　　报告建议，西方国家应采取协调一致的行动，与中国开展外交活动，并制定措施阻止中国获得技术和市场准入。G7集团已经开始采取了一些措施，如限制敏感技术投资、减少投资规模、限制科研合作，以及在出口管制方面与“志同道合”的国家进行协调等。未来，措施范围还会扩大、加快，并可能持续数年。报告称，所有政策的目的只有一个，即要保持西方的技术实力和经济增长，这个目标比限制中国获得西方技术更为重要。
　　小结
　　虽然报告多次提及出口管制在限制军民两用物项上的作用不大，但相信美国仍会对高精尖技术频繁使用该工具，以让“小院更专，高墙更高”。
　　12月3日，雷蒙多在里根国防论坛上表示：“我们不能让中国获得这些（AI）芯片。我们将拒绝向他们提供我们最尖端的技术。”她强调，美国公司需要适应美国制定的国家安全优先事项，包括商务部针对半导体实施的出口管制。“如果美国公司根据特定的参数重新设计芯片，使中国能够发展人工智能技术，那么商务部第二天就会管制这些芯片。”“一些半导体公司的总裁可能不太高兴，因为他们可能会失去了赚钱机会。但保护我们的国家安全比短期收入更重要。”为了实现这一目标，雷蒙多认为，美国国会需要向负责管理美国出口管制的商务部产业与安全局提供更多资金。
　　此外，对于不属于高端技术的产品，例如美国多次提到的传统半导体，实施出口管制措施或将是无效的，而市场准入措施或是可行的。因此，未来不排除美国会联合西方盟友，共同实施关税或贸易救济等措施。
　　由此预见，未来数年，美国将继续丰富或重新组合对华打压工具，将限制性措施（出口管制、投资审查等）与市场准入措施相结合，阻止我技术进步，为中国现代化发展进程设置障碍。
　　（贸易风险预警网2023-12-13，机工智库研究员 黄鑫）