欧盟《净零工业法》:“保护”气候,还是“保护主义”?

2023-03-22 11:20:00    字号:

  《净零工业法》说到底就是一部大规模提高欧洲净零技术自产能力和保证净零技术供应安全的法律。
   
  欧盟于3月16日公布的《净零工业法》(Net Zero Industry Act)草案不仅仅是对美国《降低通胀法》的回应,也是加入全球绿色产业补贴竞赛的“宣言”。
  2月1日,欧委会公布了提高欧洲净零产业竞争力和加速气候中和转型的绿色协定工业计划,而这次公布的两份草案《净零工业法》和《关键原材料法》(Critical Raw Materials Act)都是该计划的组成部分。
  《净零工业法》草案称,该法律旨在简化监管框架,促进绿色技术生产的投资环境。而具体目标则设定为,至2030年,欧盟在战略性净零技术上的产能接近或达到年需求的至少40%,这些相应的技术用于实现欧盟2030年气候与能源目标。草案将太阳能光伏与太阳能光热技术、陆上和海上风能技术、电池技术、热泵与地热能技术、碳捕集和封存技术等8项技术列为“战略性净零技术”。说到底,这是一部大规模提高欧洲净零技术自产能力和保证净零技术供应安全的法律。
  补贴竞赛v自由竞争
  欧委会副主席蒂默曼斯称,“我们犯的错在于我们没有产业政策。我们一直以为,市场本身可以解决一切。现在我们明白了,十年前中国做的战略决定现在正在抵达欧洲,我们也得为接下来的十年做出自己的战略决定。” 欧盟内部市场专员布雷顿指出,欧盟并没有在事实上输掉了补贴竞赛。他也曾表示,补贴战并不是由欧盟发起的。
  在官方发布《净零工业法》草案之前,媒体公布了泄露的草案文件,文件内容招致了各方批评。智库Bruegel的众学者们撰文,称草案回到了上个世纪60年代的、最后以失败而告终的产业振兴计划时期。Bruegel文章立场鲜明地指出,欧盟是应当加快绿色转型,是必须面临的地缘政治挑战,这些可能是出台一些非常规政策的理由,比如补贴和有利于竞争的产业政策,但不是赤裸裸的保护主义与政府干预的理由。
  一段时间以来,从特朗普时期的“美国优先”,到新冠疫情时期的疫苗分配、乌克兰局势下众欧盟成员国为工业纾困,再到拜登的《降低通胀法》,欧盟如何在危机中松绑竞争规则和国家援助规则,一直处于争议当中,而比起危机时期的政策调整来,眼下的《净零工业法》显然影响更大更久远。来自Bruegel的Marie Le Mouel称《净零工业法》和《关键原材料法》两部草案和以往的产业发展思路不同,都属于“old school”产业政策或国家干预模式,都意在挑选赢家。
  Bruegel文章称,欧盟政策制定者传达了一个信号:一项产业一旦被贴上“战略性”的标签,就可以扔掉平衡和基于市场这两个欧盟内部市场的支柱,并且是在没有对经济效率与地缘政治韧性之间的平衡做出评估的情况下。而媒体Politico的记者们则认为,欧盟为了与中美在清洁产业里一决高下,丢掉了自由市场的原则,并因此给欧盟官员贴了一个新标签:别烧煤炭了,烧原则吧!
  偶然的是,今年恰巧是欧盟内部市场30周年,而内部市场的初衷就是建立一个强调私人投资和公平竞争的自由市场。
  气候“共同”行动v战略“自主”
  也有一种观点认为,《净零工业法》草案是欧洲战略自主倡导者的巨大胜利,而且,该草案传达了一个信号,即在能源转型上,欧洲并不需要第三国。
  草案直言,净零能源技术处于地缘政治利益的核心和全球技术竞赛的关键。也就是说,气候变化所要求的绿色产业已经变成了地缘政治竞争的新赛场,而欧盟积极投入竞赛。
  《净零工业法》草案如此描述欧洲绿色产业的紧迫局面:欧洲目前是净零能源技术上的净进口方,四分之一的电动汽车和电池、几乎所有的光伏板和燃料电池都来自中国。而在太阳能光伏价值链某些环节上,欧盟对中国的依赖甚至超过了90%,比如锭和硅片。在全球净零技术生产设施的投资上,中国则占90%。即使在比如风力涡轮机和热泵欧盟仍保持实力的领域,贸易平衡也正在恶化,欧洲生产商面临着高企的能源与投入成本。草案提到了美国的《降低通胀法》,也提到日本和印度等。同时指出,这些净零技术在欧盟的“开放战略自主”中起到关键作用。
  因此,《净零工业法》草案定下的目标为,至2030年,欧盟在战略性净零技术上的产能至少接近或达到年需求的40%,总之,这是一部减少绿色技术进口依赖的、意在让绿色技术生产回流的法律。
  而《关键原材料法》草案的思路也基本一致:至2030年,确保至少10%的战略性原材料消费在欧洲本土得到开采,40%在本土得到加工。
  与此同时,《净零工业法》草案提到了净零技术产能目标之上的气候目标,即促进实现2030年温室气体排放较1990年减少55%和2050年实现气候中和。也就是说,它同时是一部为实现气候中和目标框架下的一部法律。
  若是在疫情和乌克兰局势下谈中欧经贸关系战略性依赖时,无论是支持还是质疑对华强硬派,都不会反驳这样一个观点,即在实现气候目标上,必须和中国联手合作。这种共识似乎并没有体现到欧盟的《净零工业法》草案中,因为它在推动绿色进程的路径上,并没有选择全球分工合作的道路,没有选择成本更低的产品。以光伏制造为例,我在《欧盟“不计代价”鼓励光伏制造回流,面临哪些障碍?》一文里曾提到过,据国际能源署,中国光伏制造的成本比印度低10%,比美国低20%,比欧洲低35%。
  来自Bruegel的Simone Tagliapietra在《经济效率与地缘政治韧性》一文中,对欧盟在产业政策中强调战略自主进行了分析,并提出一个根本性问题:在什么样的情况下,欧盟可以称自己实现了战略自主呢?而在具体操作上,欧盟成员国政府怎样平衡经济效率与地缘政治韧性?
  文章以清洁技术为例,称因为生产成本和持续的政策支持等,中国在绿色技术和构件生产上拥有比较优势,是市场决定了欧洲企业从中国进口相关产品。但是,随着中国在太阳能光伏板和电池等领域的市场份额逐渐提高,欧盟政策制定者站在地缘政治韧性的角度,看到了对方未来可能将出口武器化的危险,从而通过政策鼓励多样化,让相关产业reshoring 或者friendshoring。但是多样化战略意味着成本。更实际的问题是,谁为这所谓的安全成本买单?或者,怎样让安全成本最低化?这些问题都有待回答。
  《净零工业法》和《关键原材料法》草案才刚刚公布,还需要得到欧洲议会和欧盟众成员国的通过,这个过程可能持续几个月或一年的时间。一旦生效,它们可能是影响未来十年全球绿色产业格局的一部法律。
  (FT中文网2023-03-21,张冬方)