摘要：本报告通过梳理巴西“快乐儿童”计划项目特点及博伊温斯塔市儿童早期发展相关措施，对中巴儿童早期发展项目进行了对比。巴西已建立较为完善的儿童早期发展法律框架，拥有相对成熟的儿童早期发展大规模干预经验，并具备多部门统筹的管理手段及财政支持。博伊温斯塔市围绕促进儿童发展的城市核心发展战略，建设基本公共服务设施，重点干预弱势群体，并建立了儿童及家庭信息管理系统。针对当前我国城乡和地区间发展不平衡导致农村地区儿童早期发展落后的突出问题，目前国内已有一些组织和机构开展了相关探索，积累了试点经验。建议下一步加快我国儿童早期发展的立法，加大财政投入，促进跨部门协同合作，鼓励社会力量参与并加强对外交流合作，切实推进我国儿童早期发展。
　　 
　　巴西是最早实施以政府为主导的儿童早期发展项目的国家之一，拥有丰富的大规模干预经验。为促进中巴两国儿童早期发展的经验交流，2017年9月，中国发展研究基金会和当时的巴西社会发展与农业部在北京共同举办了“第一届中巴儿童早期发展对话会”。2019年11月10日—14日，巴西公民部与基金会在巴西利亚举办了“第二届中巴儿童早期发展对话会”。两国政府有关部门官员、专家学者、企业代表等出席会议。在巴西期间，中方参会人员参加了巴西儿童早期发展法律框架研讨会，并对巴西儿童早期发展项目——“快乐儿童”计划及有“儿童发展之都”之称的博依温斯塔市进行了考察。
　　一、巴西儿童早期发展项目特点
　　“快乐儿童”计划是由巴西联邦政府于2016年10月启动的一项跨部门合作的儿童早期发展政府干预措施，旨在通过提供婴幼儿早期发展所需的公共服务，促进孕妇、幼儿和家庭健康发展。该计划通过家访的形式，针对巴西贫困家庭0—6岁儿童进行认知、情感和社会心理发展等方面的干预，并提高家庭看护和照料技能。目前，巴西5570个城市中的2777个城市已实施该项目，670448名儿童和135488名孕妇从中受益。
　　巴西“快乐儿童”计划具有以下几个特点。
　　（一）早期公共扶贫项目是基础
　　巴西人口总量为2.18亿，其中7300万人处于赤贫状况，月收入低于88雷亚尔①；0—3岁儿童约有1000多万，其中约400万为弱势儿童。对弱势儿童群体进行早期发展干预可以有效缓解巴西社会不公平现象，减少贫困的代际传递。2003年，巴西启动实施“更好的童年”计划，优先在最为贫困且有婴幼儿的家庭实施。该计划聘请家访员入户指导0—6岁儿童的发展。同年，巴西开始实行“家庭补助计划”，向贫困家庭发放现金补助，政府颁布了补助领取细则，并引导家庭将补助用于人力资本投资。
　　“快乐儿童”计划是“更好的童年”计划的延续，在其基础上形成了跨部门合作，整合了社会援助、卫生、教育、文化等多方面的资源。“快乐儿童”计划的受益儿童主要来自0—3岁的注册儿童、“家庭补助计划”中低收入和弱势家庭的0—3岁儿童以及“持续补助计划”中的0—6岁残疾儿童。
　　（二）各部门形成合力保障项目实施
　　巴西各政府部门在儿童早期发展事业上形成共识，并基于此整合了健康、教育、社会保障、技术支持等部门的相关职能与资源，在新成立的公民部下面设立专门的司局落实相关政策。
　　（三）法律框架保障项目的可持续性
　　2006年，巴西的南里奥格兰德州政府通过第12544条法案，将“更好的童年”项目作为该州的一项政策推行。2016年3月，巴西通过了第13257号《儿童早期法律框架》，该框架强调了儿童早期公共政策的重点领域，明确了各部门的职责，通过跨部门协同合作，共同制定并落实国家儿童早期综合政策。在《儿童早期法律框架》下，2016年巴西在全国范围内启动了“快乐儿童”计划。
　　（四）各级财政投入保障项目运行
　　巴西政府对儿童早期发展项目持续投入，每年投入金额约1亿美元。项目经费部分来源于巴西反腐败的“洗车行动”中没收的贪官财产。《儿童早期法律框架》对资金使用的透明度有明确要求，联邦政府应向社会通报每年用于所有幼儿教育项目和服务的资金总额以及相应预算比例。
　　“快乐儿童”计划的项目经费主要由巴西联邦政府承担，政府根据各州、市项目受益儿童数量，将经费支付给州政府，再由州政府拨付给各市政府，部分州政府还会配套一些资金作为补充。项目经费主要用于聘请家访人员、人员培训及物资采购。为保证项目质量，联邦政府联合专业机构制定了标准化手册，要求各市政府必须按照手册开展项目，若执行不符合标准，即不再投入经费。目前，“快乐儿童”计划每个儿童一年的成本约为900雷亚尔。
　　二、“儿童发展之都”博依温斯塔市
　　博依温斯塔市位于巴西北部、毗邻委内瑞拉和圭亚那，号称巴西的“儿童发展之都”。该市以“促进儿童发展”为城市发展核心战略。由市长牵头整合财政、教育、社会保障、基础设施建设等部门的相关资源，市政府财政投入，共同推动城市建设与儿童发展。全市共有1.7万个孕期至6岁的家庭，每年市政府用于儿童早期发展的预算为8亿雷亚尔。博依温斯塔市具体采用了以下措施提高当地的儿童早期发展水平。
　　（一）建设基础设施，提供基本公共服务
　　1.儿童之路
　　在距离委内瑞拉边境线250公里的新城，市政府修建了一条“儿童之路”，连接起贫困社区里所有的服务于儿童的公共基础设施，包括医院、托幼机构、广场、儿童游乐园等。路边的墙上绘有色彩艳丽的涂鸦，随处可见突出儿童早期发展重要性的标语，如“用爱教育自己的孩子，他们也将学会爱”。
　　2.社区卫生站
　　卫生站属于国家卫生系统，由市政府出资，免费提供家庭健康全科诊疗。卫生站平均每天接待80—90人次。服务对象主要为本地区居民，但是周边社区的居民也可以来此就诊。卫生站基本业务范围较为全面，包括新生儿筛查、临床检查、预防、乙肝和HIV筛查、心脑电图检测以及疫苗接种。
　　卫生站的医生除坐诊外，还会到学校等机构举办讲座，并对重大疾病家庭进行家访。医生的资质要求是医学本科学历，入职后每月接受培训。起薪为每月5500雷亚尔，逐年提高。
　　3.母亲之家
　　“母亲之家”是为2岁至3岁11月儿童提供服务的托幼机构。课程由市政府统一设计，年成本为生均1500美元。该机构已覆盖了周边社区的30%的适龄儿童及家庭，市政府计划在2024年达到50%。由于受到服务能力的限制，该机构会优先选择上过孕妇学校的家庭录取，这也是一种变相的鼓励家庭重视儿童早期发展的措施。机构营业时间为周一至周五，每天上午7点至下午5点，幼儿园每天为儿童提供四餐，所有学杂费及餐费全部由政府承担。
　　4.家庭照护中心
　　家庭照护中心由博依温斯塔市政府设立和运营。该中心为儿童和家庭提供亲子教学和初级诊疗服务，目前已覆盖2000名0—4岁儿童及其家庭。中心年预算为4100万雷亚尔，占市政府儿童早期发展相关服务年预算的5%。中心的品牌活动之一是“婴儿大学”，为本地区孕妇从怀孕开始提供定期培训。中心的另一项品牌活动是“亲子课堂”，教授音乐、游戏活动和认知活动等，例如针对1—2个月新生儿的抚触课程、3个月婴幼儿父母自制玩具、9个月婴幼儿粗动作练习等具体内容。中心给所有孕产妇家庭免费赠送洗澡盆、纸尿裤、湿巾和衣物，孩子满一岁后每月可以领取三罐奶粉。上述物资成本由政府承担，价值约在380雷亚尔。
　　（二）开展小规模试点，重点干预弱势群体
　　1.家访项目
　　该市在部分地区开展家访试点，为弱势家庭提供从孕期至儿童42个月的家访养育指导。家访每两周一次，每次约45分钟。课程改编自牙买加家访教程，还加入了卫生保健等内容。目前，本项目共聘有4名督导员、50名家访员，服务城市地区约1000名适龄儿童及其家庭。督导员需大学以上学历，月薪2000雷亚尔；家访员需要高中以上学历，月薪1500雷亚尔②。家访队伍上岗前需要接受为期7天的基础培训，开展家访服务后，每月到社会保障中心参加两天的在岗培训。
　　2.亲子活动
　　市政府针对适龄儿童及其家庭组织亲子活动。亲子活动按儿童月龄分组进行，每组每次包含10个家庭。亲子活动每两周一次，每次45分钟。每次亲子活动由三部分构成：一是培训师和家长的一对一问询指导，帮助家长解答养育的困惑；二是集体教学，培训师带领家长和孩子共同进行亲子互动；三是共同唱儿歌。多子家庭可以带不同年龄段孩子一起参加。亲子活动包括难民及别国移民。参与活动的家庭大部分距离该中心约有30分钟的路程，最远的每次步行单程需要2小时。不少受益家庭是贫困户，他们通常多子、没有稳定收入。
　　3.难民纳入公共服务
　　难民问题是该市面临的突出难题。平均每天超过800名难民从委内瑞拉入境，常住难民人口超过7万，接近当地人口总数的20%。当地经济基础薄弱，居民月平均收入1400雷亚尔。虽然面对巨大的财政压力，政府依然将难民纳入了儿童早期发展公共服务范围。为方便难民儿童和家长，一些学校老师主动学习西班牙语，很多公共设施的标志牌文字也使用西葡双语。该市近年来移民人口剧增，导致提供相关公共服务的人力不足。
　　（三）建立儿童及家庭信息管理系统
　　该市信息局于2016年启动了“数码先锋”计划，目的是对儿童及其家庭进行信息化管理与追踪，目前该系统已初步实现了预期目标。“数码先锋”计划正在逐步整合政府各个部门、项目的相关数据，旨在实现优化资源配置，辅助政府决策。例如，健康系统里关于青少年孕妇的数据，可帮助“青少年父母课堂”项目筛选学员；弱势家庭数据，可以帮助识别早期发展危险因素较多的孩子，以便有关部门尽早开展干预。
　　三、中巴儿童早期发展项目对比
　　虽然中国针对贫困地区儿童早期发展还没有采取大规模、规范化的政府干预措施，但是，中国已有一些组织和机构开展了促进儿童早期发展的试点项目，并与政府有关部门保持了良好的合作、沟通机制。中国发展研究基金会的“慧育中国：山村入户早教”（以下简称“慧育中国”）项目就是其中比较成熟的一个。“慧育中国”项目与巴西的“快乐儿童”计划各有可取之处，将两个项目进行对比研究有助于双方取得更好进展。
　　（一）实施范围
　　“快乐儿童”计划由联邦政府全额出资，主要服务于城市和农村的低收入婴幼儿家庭。2019年，项目的年目标受益人数为100万，截至2019年11月中旬已完成81.7万。
　　中国目前的儿童早期发展仍处于试点阶段。政府通过购买服务等方式动员社会力量参与，但尚未形成国家政策。各组织、机构的试点人数从几百到几千不等。2015年开始以来，基金会已在9个省份的10个县开展“慧育中国”项目试点，项目遵循“保基本、兜底线”的普惠原则，以整县、整乡镇为单位进行干预。截至2019年12月，试点已覆盖9个省份的10县、62乡镇、526村，当前项目内有0—3岁婴幼儿8753人，历史累计受益儿童12050人。
　　（二）资金来源和实施主体
　　“快乐儿童”计划由政府承担所有经费，绝大多数计划管理人员是公务员。家访员分为全职人员与志愿者，全职人员需具有初中以上学历，兼职人员主要包括牧师、在校大学生等。有关部门规定家访员工作内容、工作量，并支付其工资，其工资水平基本是巴西最低工资。
　　基金会的“慧育中国”项目由基金会与有意愿的地方政府合作，县级卫健委牵头依托三级卫健体系组织实施相关工作，基金会负责筹集项目资金、提供课程及人员培训。家访员主要通过招聘高中以上学历在村妇女来担任，一般是兼职，家访员月工资在1500至2500元之间。
　　（三）家访员职责
　　“快乐儿童”计划的家访员提供较为综合的社会服务，包括儿童健康筛查、儿童疾病转诊、家暴等问题的介入与干预等。每名家访员平均每年进行超过2000次家访，每次家访30—45分钟。巴西政府的目标是每100个适龄儿童家庭能有至少3名家访员，平均每个家访员负责33个儿童家庭。
　　“慧育中国”项目的家访员主要职责是入户早教，提升家庭的养育能力，从而改善儿童的认知、语言、社会性等方面的发展水平。每名家访员每年平均进行600次家访，每次一小时。为保证家访教学质量，项目规定每名家访员负责的儿童人数原则上不超过14人。
　　（四）评估研究
　　“快乐儿童”计划在巴西全国范围内广泛实施，在开展严格的随机对照实验方面存在现实困难。在计划实施的部分地区，巴西的高校开展了效果评估，但测试工具不统一，没有形成大量强有力的研究成果。
　　“慧育中国”项目在多个地区开展了随机对照试验和科学严谨的效果评估，使用工具包括国际上比较广泛使用的丹佛II、HOME IT量表、体格测量等。“慧育中国”项目与芝加哥大学教授、诺贝尔奖经济获得者詹姆士•赫克曼教授合作开展效果研究，结果表明家访干预提高了试点儿童的早期发展水平。
　　（五）成本
　　巴西的家访为不同群体提供不同内容和不同频次的服务。孕妇每月一次、0—3岁婴幼儿家庭每周或每两周一次，3—6岁高危儿童每两周一次。巴西联邦政府每个月为每个受益人拨付金额约合人民币120元。
　　“慧育中国”项目平均每名儿童每月成本约200元。
　　四、启示与建议
　　根据巴西考察的启示，我们提出以下建议。
　　（一）加快建立我国儿童早期发展领域的法律法规
　　中国最突出的问题是城乡差距和地区间的发展不平衡。我国农村贫困地区留守、单亲等社会问题严重，幼儿看护人文化水平低且缺乏科学的幼儿养育知识，严重影响儿童的长期发展。为改善我国贫困农村地区儿童早期发展现状，政府出台了《中国儿童发展纲要（2011—2020）》《国家贫困地区儿童发展规划（2014—2020年）》《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》等一系列规划和意见，强调儿童早期发展的重要性并给出指导。
　　相比巴西自上而下、有明确相关法律条文的儿童早期发展体系，我国目前仍处在鼓励和指导家庭、社区和机构发挥责任和力量推动儿童早期发展的阶段，缺少了来自国家层面的刚性规定和保障。因此我们建议尽快将儿童早期发展纳入立法计划内，并建立集儿童早期发展项目管理、监督、评估于一体的机制，切实推进我国儿童早期发展。
　　（二）加大对儿童早期发展领域的财政投入
　　全球跟踪研究显示，对儿童早期进行投资具有投入产出比高的特点。以基金会“慧育中国”试点项目为例，项目儿童每人每年的成本约为2500元，我国贫困地区农村3岁以下儿童约为860万人，计算下来贫困农村地区所有3岁以下儿童一年所需的总投入为215亿元，仅为我国2018年GDP的0.027%。
　　（三）立法明确各部门职责并形成部门合力
　　巴西经验表明，确立相关法律，明确各部门的职责，并加强跨部门合作有助于保障儿童早期发展项目开展。结合我国实际情况，建议加强教育系统、卫健系统和妇幼系统的沟通交流和合作，明确各方职责和资金投入分配情况，有助于更好地对项目进行整合管理。
　　（四）重视社会力量的参与，政府购买服务
　　我国儿童早期发展项目是自下而上进行的，多个民间组织和学术机构都开展了儿童早期发展项目试点研究，并探索出了较为科学的项目模式。政府应重视社会力量的参与，加强和这些组织机构的合作，并向相关机构购买儿童早期发展项目相关服务。这不仅有助于政府了解实际操作层面的困难和问题，更好地确定相关政策，还能合理利用好民间力量，通过现有模式对儿童早期发展项目进行推广，进一步提高我国儿童早期发展水平。
　　（五）将儿童早期发展作为人文交流的重要内容
　　“快乐儿童”计划已成为巴西的名片工程，对巴西在国际上的软实力输出很有助益。儿童早期发展也是联合国可持续发展目标的重要组成部分。建议有关部门尽快制定并落实针对弱势群体的儿童早期发展方案并积极开展在该领域的对外交流与合作。
　　注释：
　　①100雷亚尔约为人民币172.5元。
　　②巴西最低工资标准为每月1000雷亚尔，约等于250美元。
　　(《调查研究报告》[2020年第3号]，中国发展研究基金会“第二届中国—巴西儿童早期发展对话会”代表团（代表团团长：方晋，执笔：方晋 赵晨 许憬秋 郄艺）)