智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术, 促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。自2008年IBM首次提出“智慧地球”以来, 全球智慧城市建设持续升温, 美国和欧盟的瑞典、德国、法国以及亚洲的日本、新加坡、韩国等国家的许多城市都启动了智慧城市建设。我国从2012年开始重视智慧城市建设, 国务院和有关部委推出了一系列促进智慧城市健康有序发展的政策、措施和试点示范。2014年, 中央颁布《国家新型城镇化规划 (2014～2020年》, 国务院批转《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》, 指明智慧城市建设的方向, 确保了智慧城市建设健康有序地推进。而浙江省在2011年9月, 就提出了建设“智慧浙江”的战略举措, 并开展智慧城市建设的试点, 德国智慧城市建设的经验对浙江有重要的借鉴意义。
　　一、德国智慧城市建设的主要做法和经验
　　欧洲早在2002～2005年就实施了“电子欧洲”行动计划, 2006～2010年, 完成了信息社会发展战略, 2010年发布《欧洲数字化议程》, 成为欧盟促进经济增长的重要战略计划之一。在此基础上, 欧洲各城市开始了智慧城市的实践。欧盟的智慧城市建设覆盖社会、环境和经济三个主要领域, 其中:智慧社会建设以人为本;智慧环境建设以节能减排为重点, 保障环境可持续发展;智慧经济建设的重点是保持经济的持续增长。德国智慧城市的建设围绕欧盟智慧城市建设的总体框架, 根据每个城市发展面临的问题, 进行不断的探索实践, 较好地体现开放、协同与创新的发展理念, 形成了各地鲜明的特色。
　　重视智慧城市的顶层规划和信息基础设施建设。从总体上来看, 德国各地的智慧城市建设多突出强调生态环保、节能减排、可持续发展的理念, 这与德国的发展历史、发展目标以及总体战略密切相关。德国自二战以后, 全面启动城市废墟的治理和重建, 核心理念就是坚持生态原则, 注重生态体系建设, 包括法律、政策和建筑、景观、雨洪管理等, 以弗莱堡、海德堡、柏林、法兰克福、纽伦堡等为代表的生态城市成为世界绿色城市的代表。当前, 德国的智慧城市建设与生态城市建设相融合, 生态城市着重以可再生能源利用、能源效率提升为战略, 智慧城市基于互联网技术强调整合都市综合解决方案。同时, 十分重视城市公共信息基础设施建设, 以充分利用城市运行中产生的各类数据、信息、知识、资源等, 达到强化不同组织机构之间的业务协同, 提高政府决策水平, 提升对社会和产业服务能力等目标。从法兰克福开展智慧城市试点的经验来看, 有四个方面的做法值得关注:一是明确建设主题。法兰克福非常注重绿色发展, 其目标是建设绿色城市, 并成功提名为“2014年欧洲绿色之都”的候选城市。二是明确规划期建设内容。围绕绿色发展主题, 法兰克福智慧城市规划提出了环城绿带 (建成了长达75公里城市外围的法兰克福绿化带) 、“超节能住房” (充分利用可再生能源, 注重建筑的保温密闭性) 、节电奖励、降低二氧化碳排放 (到2025年将二氧化碳排放量降低40%以上) 、垃圾等可再生能源利用 (到2050年完全使用可再生能源) 、“法兰克福电动交通2025战略”、水资源管理等一系列与之相关的智慧城市建设内容。三是明确牵头单位。牵头单位可代表当地政府提出一些长期的、宏观的规划目标, 并从市场上挑选最具吸引力并适合当地实际的智慧城市项目, 且还需要具备很强的综合协调能力。与绿色发展主题相对应, 法兰克福智慧城市规划主要是由环保局负责。四是重视公共信息基础设施建设。法兰克福已建立“法兰克福/莱茵-美茵数字中心”, 为供应商和用户提供了一个基础设施共享、信息共享、服务共享的平台, 促进城市及都市区的数字化基础设施建设。该中心还提出“建立一个将产业界、科技界和公共机构联系起来的功能网络, 使法兰克福成为欧洲的数字化基础设施城市”的目标, 推进法兰克福/莱茵-美茵数字化基础设施的使用、创新和扩展。
　　注重节能、环保、交通、医疗等重点领域的应用。智慧城市的应用领域非常广泛, 包括能源、环境、交通、医疗、教育、建筑、金融、政务等。为提高居民的生活水平和增强城市的综合竞争力, 德国的智慧城市建设项目主要集中在节能、环保、交通、医疗等领域。在智慧节能环保方面。2011年日本福岛核事故后, 德国加快了弃核的步伐, 并开始实施能源转型战略, 制定了包括六个法律和一个法规的“一揽子能源法案”, 成立能源监管独立专家委员会, 制定了三年资助35亿欧元的能源研发计划, 大力发展风电、太阳能和少量的生物质能、地热, 提出到2022年前关闭所有核电站, 到2050年可再生能源占到德国能源比例的80%, 到2020年实现二氧化碳减排40%的目标。2014年8月, 又正式颁布实施《可再生能源法》。2014年, 德国可再生能源发电占比首次超过传统褐煤。2015年, 德国可再生能源发电在总用电量中的比例已达32.5%, 其中风电占44%, 光伏占20%, 生物质能占26%, 传统的水电仅占10%。如德国日照最充足的城市弗莱堡市, 充分利用这优越的自然条件, 发挥欧洲最大的太阳能研究所———弗芝恩霍夫太阳能研究所的优势, 制定了可持续发展城市规划, 将太阳能发电运用到城市的各个角落。同时, 通过重视绿化设施和自然保护区建设, 市民和学校的生态环境教育, 旧房节能改造和被动节能建筑的推广, 垃圾“减量化”处理, 风力、水资源、生物能源的综合利用, 使之成为智慧城市建设的典范, 被称为德国的“绿色之都”、欧洲的“环保橱窗”。在智慧交通方面, 比较典型的是柏林的电动交通项目。柏林的目标是成为欧洲领先的电动汽车大都市。2011年3月, 柏林提出“2020年电动汽车行动计划”, 建设智能电网和大量停车场, 便于电动汽车充电。注册用户在250平方公里范围内都能租用到电动汽车, 根据自己的意愿长时间驾驶, 然后在运营区域内的任何公共停车场归还汽车。目前, 柏林-勃兰登堡首都地区是德国最大的电动汽车“实验室”, 拥有220个公用充电桩。在智慧医疗、智慧教育方面, 弗里德里希哈芬市已在医疗、教育等领域启动了逾40个智慧城市建设项目。他们的远程医疗诊断, 营造了“独立生活”的智慧环境。患者通过互联网、手机等工具, 定期将血压、血糖、脉搏、体重等生理数据从家里传到医院的远程医疗中心, 既可以全天候监控身体状况, 及时发现潜在疾病, 又能够及时得到医生的建议和诊断。“独立生活”项目, 是为了应对老龄化社会、针对行动不便的居民而启动的。通过在家里安装一个移动互联网终端, 就可以轻松地得到网上订购药品、商品、食品的配送和看护等服务。
　　促进智慧城市建设与智慧经济的融合。智慧城市的建设不仅改变了人们的生活习惯、方式和理念, 也推动了相关企业和产业的快速发展, 催生了智慧产业、智慧园区, 促进了智慧城市建设与智慧经济的融合。德国通过实施工业4.0战略和最近发布的《德国数字化战略》, 不仅在装备制造业领域形成全球领先的发展优势, 在新一代信息技术产业发展方面也取得突出的成就, 而且通过智慧城市建设, 又促进云计算、大数据、物联网等新一代信息技术的引进、应用和本地产业化, 推动了智慧产业、智慧园区的发展。柏林阿德勒斯霍夫 (Adlershof) 科技园就是一个成功的实践案例。该园区曾是德国乃至世界航空发动机研发的心脏, 此后亦经历了近30年的衰败, 其间, 园区治安条件差、地下水被污染、企业居民纷纷搬迁撤离。自1991年开始, 科技园区推行孵化器战略, 营造创新创业生态体系, 形成四大孵化器实体。为支撑德国实现能源转型2050战略, 重点研发可再生能源应用综合解决方案, 并在园区规划、开发和运营管理中, 落实生态和智慧理念, 将生态友好、绿色能源利用、绿色建筑、慢性交通系统、电动汽车和海绵城市等落实到园区实际建设之中。至今, 科技园区建筑节能水平达到德国领先, 建造类型以被动式建筑和装配式建筑为主, 区域能源供应直接/间接实现可再生能源全覆盖。目前, 该科技园占地4.2平方公里, 科研院所16家, 入园企业和研究机构总数超过1000家, 从业人数16000人, 8000多名大学生入住, 园区产值超过18亿欧元 (2014年) , 集聚了光子和光学、光伏和可再生能源、微系统和材料、IT与传媒、生物技术和环境、检测分析科技等六大产业, 形成了五“城”联动的有机生长模式:以光伏和再生能源等六大产业研发的科技城、以洪堡大学科技类院系为主的高教城、以原民主德国广播电视台为基础的传媒城、以柏林创新中心等四大孵化器体系的创业城、以建筑节能和能源转型为核心的大都市综合解决方案的柏林州未来城。阿德勒斯霍夫科技园注重园区开发与城市总体战略相结合、智慧产业发展与智慧园区建设相结合, 打造产城融合和生态智慧型科技城区, 已成为德国实施生态和智慧建设战略的重点示范, 也为德国城市/城区未来发展模式提供了可复制可推广的成功案例。
　　二、德国智慧城市建设给我们的启示
　　因地制宜, 试点先行, 确保智慧城市建设取得实效。智慧城市建设是一项复杂的系统工程, 是一个城市不断发展长期演进的过程, 要从城市的经济和社会发展现状出发, 充分考虑当地的资源禀赋、经济水平、发展特色、产业基础、信息化水平、市民素质等各项因素, 进行科学合理的顶层规划, 明确长远的发展目标和近期的重点建设项目, 然后务实推进、分步实施。要从每个城市的实际出发, 选择与当地居民关心关注和政府社会管理中的难点领域开展试点, 由易到难, 由点到面, 由分到合, 逐步解决智慧城市发展中的关键问题。切忌贪大求洋, 盲目跟风, 不切实际地购置先进设备、系统软件, 而在整体规划方面缺乏有效统筹, 在要素资源和能力支撑方面缺乏有力保障, 造成资金、资源浪费, 影响智慧城市建设进程。德国各个城市的智慧城市建设虽多集中在节能、环保、交通等领域, 但在具体项目的选择和运营方式上, 各地都有各自的重点和特色。德国人认为, 智慧城市建设没有统一的模式, 也并不是说运用云计算、大数据、物联网就是智慧城市建设。智慧城市就是在城市可持续发展的过程中, 有效地运用不断出现的前沿技术为市民提供便捷、经济且环境友好的公共服务, 解决城市化进程中出现的交通拥堵、环境污染、资源紧张等问题。只要能够促进市民生活质量改善、城市竞争力和管理水平提高, 就可视为建设智慧城市。智慧城市建设是动态的过程, 不断探索实践的过程, 需要我们集中力量、整合资源, 通过高水平、示范性试点, 探索出智慧城市建设的有效途径。
　　政企合作, 多方出资, 积极推进多元化投资模式。智慧城市建设是一种经济行为, 需要社会资本的参与, 特别是企业的投资合作。德国为更好地建设智慧城市, 积极探索政府与企业合作的PPP模式, 形成运营模式多元化的特点, 保证了智慧城市安全、高效、可持续运营。按照政府与企业在投资、建设领域的不同角色, 德国智慧城市建设呈现了政府投资运营、企业参与建设, 政府与企业合资建设与运营, 政府统筹规划、企业投资建设, 企业建设运营、政府和公众购买服务等多种模式并存的态势。如德国柏林伙伴组织是柏林市的经济促进机构, 由柏林市政府和私营企业各占一半股份。在智慧城市建设方面, 柏林市政府负责柏林智慧城市规划策略的制定, 确定智慧城市建设六大主题, 负责智慧城市建设各方的组织联系, 并建立公开的数据平台, 将柏林800多个数据库全部开放;而柏林伙伴组织则提供一站式服务, 做好规划策略的实施和十个试点区运营。波恩市政府为了实施“数字化波恩”战略, 委托德国著名软件公司Axxessio信息公司帮助设计软件, 建立数字化城市建设平台, 成立了由70多位政府部门、企业、高校、工商联合会等成员参加的数字化城市建设委员会, 市政府拨款75万欧元、200家私营企业出资270万欧元, 并向州政府和欧盟申请资金支持, 开展智慧城市建设。我们在建设智慧城市的过程中, 也要发挥政府和市场两方面的作用, 改变政府大包大揽, 过多依赖政府投资的状况, 而是要发挥市场配置资源的基础性作用, 走多元化、市场化的投资运营模式, 既要积极争取中央政府的资金、政策支持, 也要激发企业、公众等社会力量, 充分调动政府、企业和公众参与智慧城市建设的主动性、积极性和创造性。
　　以人为本, 民生导向, 不断满足社会公众的需求。坚持以人为本, 以解决民生问题为导向, 这是建设智慧城市的核心本质。智慧城市建设涉及的信息基础设施、智慧服务平台、智慧环保、智慧交通、智慧医疗、智慧教育、智慧社区, 等等, 都与居民的生活需求密切相关。建设智慧城市目的就是为了满足居民的需求, 为公众提供更加便捷、高效的服务, 提供更为科学、智能的城市管理。柏林、法兰克福、科隆等城市, 在策划智慧城市项目时, 都会进行认真仔细的前期调研, 充分考虑当地居民需求, 根据意见和建议对项目方案进行修改完善, 并鼓励公众参与, 通过多种手段让市民及时了解并参与智慧城市的项目, 甚至让市民融入项目, 成为项目的承担者。因此, 在智慧城市建设过程中, 要注重城市历史文化传统的传承, 尊重群众的意愿、习惯和需求, 方便社会公众的参与和共享。选定的建设项目, 也要接地气, 符合本地和群众的实际, 不能片面贪大求全求洋, 摆花架子, 搞形象工程。智慧城市的本质是为了提高优质生活, 而不仅仅是为了实现政府管理目标。要以公众体验和群众满足作为检验智慧城市建设成败的关键, 更多地从民众的角度而不是从一个管理者的角度来建设智慧城市。
　　三、推进浙江省智慧城市建设的若干思考
　　早在2011年9月, 浙江省就把建设“智慧浙江”作为抢占未来制高点、争创发展新优势的战略举措, 与工信部和国标委就共同推进浙江省“两化融合”和智慧城市建设试点达成战略合作框架协议。2011年、2012年, 省政府先后发布《关于开展智慧城市建设试点工作的通知》和《关于务实推进智慧城市建设示范试点工作的指导意见》, 明确了智慧城市建设的总体思路、基本原则、工作目标、主要任务和保障措施, 并成立浙江省智慧城市建设示范试点工作协调小组, 先后启动了三批共20个智慧城市试点项目, 予以政策和资金支持, 也取得了较大的成效。但与德国、美国等国家相比, 还存在较为明显的差距。笔者认为, 应从以下三方面着手, 加快推进智慧城市建设的进程。
　　认真总结试点经验, 切实加强对智慧城市建设工作的规划指导。2012年以来, 浙江省先后启动三批共20个智慧城市试点项目, 出台相关政策文件, 在智慧城市建设规划指导、试点项目智慧应用、市场化运作、产业技术创新、标准规范化建设、绩效评价机制等方面, 都进行了有益的探索, 取得较为明显的应用效果, 但与德国、美国、日本、新加坡等国家相比, 还有很大的差距。首先, 要认真总结试点经验。经过多年的探索实践, 浙江省智慧城市建设已积累了比较丰富的经验, 应该随着新一代信息技术的运用, 推进智慧城市建设向深化发展。要组织开展对20个省级智慧城市示范试点项目的检查验收及绩效评价, 认真梳理总结多年来智慧城市试点项目在探索实践过程中的经验教训。对示范效应突出, 投资、建设、运营、管理、服务模式创新成熟的项目, 要认真总结, 形成可复制、可推广的典型经验, 在全省宣传推广, 以起到示范引领和放大政策效果的作用。对试点效果不明显的, 也要分析原因, 吸取教训, 加以改进。要适时组织召开智慧交通、智慧健康、智慧旅游、智慧教育等相关领域的专题研究交流会, 对试点过程中发现的普遍问题, 集中进行研究, 提出对策措施。其次, 要科学制定浙江省智慧城市建设专项发展规划。在总结试点经验教训的基础上, 借鉴德国等发达国家的先进经验, 研究出台省级层面的智慧城市建设规划和智慧城市建设行动计划, 以规范有序、扎实有效地推进全省智慧城市建设。第三, 要统筹资源, 加快公共信息基础设施建设。要破除部门利益, 有效整合、利用现有各类信息资源、各部门的数据和服务力量, 以云计算技术为支撑, 重点规划、建立统一的数据资源中心和计算资源中心, 推动信息基础设施、信息数据资源的整合和共享, 以降低建设成本, 提高信息资源的安全性, 提升信息资源的价值。同时, 要加强对智慧城市建设标准规范的制定、共建共享体系的完善和评价体系的研究, 促进智慧城市建设健康、可持续发展。
　　坚持以市场为导向, 努力实现智慧城市建设投资主体多元化。市场需求是推动智慧城市持续发展的原动力。智慧城市建设应该依托市场的“无形之手”, 利用浙江省民营经济发达、民间资本丰裕的优势, 充分发挥市场配置资源的作用, 积极探索市场化、多形式的运营机制, 保证智慧城市高效、可持续运营。首先, 要明确政府在智慧城市建设中的定位, 处理好政府引导与市场主导的关系。在智慧城市建设的前期, 需要政府大量的资金, 包括基础设施建设、产业推动、政策引导等, 但到了后期, 就必须走市场化道路, 以企业投资、运维、服务为主, 不能过多地依赖政府投资。政府的任务就是做好智慧城市建设整体规划布局, 明确重点领域, 发挥统筹协调作用, 引入市场竞争机制, 为智慧城市建设创造良好的外部环境。其次, 要强化企业的主体地位, 由企业主导智慧项目的开发与建设。市场化的竞争有利于企业创新和扩大再生产, 也有利于激励企业根据实际需求开发有广阔应用前景的智慧项目。第三, 要创新智慧城市投资运营模式, 拓宽资金渠道。智慧城市建设市场化运作已经相当成熟, 浙江省智慧城市试点项目就吸引了诸多知名企业如中国电科集团、国家电网、阿里巴巴等投资合作, 形成了政府主导投资、政府运营, 政府主导规划、委托电信运营, 政府和企业共同出资、建立合资公司, 由专业性强、有雄厚基础的企业建设运营、政府和公众购买服务等多种运营模式。在智慧城市建设由项目试点转向深度发展的前提下, 更要积极探索“政府扶持、企业主导、公众参与”的智慧城市商业模式, 创新投资运营模式, 拓宽资金渠道。要通过优化财税政策、创新投资建设政策、业务服务收费政策和智慧城市建设投融资政策, 合理配置政府引导基金, 吸引风险投资、外资、国企、民企资金和民间资金多方投资并参与智慧城市建设, 以解决智慧城市建设过程中的资金短缺问题。
　　注重发展智慧经济, 大力推进智慧城市建设与产业园区协同发展。智慧城市建设改变了人们的思想观念, 推动信息产业的发展, 也催生了与智慧城市建设密切相关的智慧产业、智慧经济, 促进智慧城市建设与智慧经济的良性循环。在智慧城市建设过程中, 要重视发挥智慧产业在新兴高科技产业发展、传统产业转型升级、产业园区提升改造中的重要影响。首先, 要高度重视智慧产业的发展。智慧产业是智慧城市建设的重要支柱, 也体现城市“智慧”的标准。智慧产业的快速发展, 将促进经济发展模式的转变, 促进信息技术与传统产业的融合发展。浙江省是IT信息产业的大省, 有阿里巴巴、海康威视、华数集团、华三通信等一批具有较强竞争力的骨干企业和优势产品。在推进智慧城市建设项目试点过程中, 浙江省与阿里巴巴、海康威视、国家电网等15家企业进行合作, 建立了15家相关智慧城市建设试点项目的省级重点软件企业研究所, 从事智慧城市业务专有云平台与系统软件的开发。我们要通过推进全省智慧城市示范试点项目建设, 积极培育发展云工程、云服务产业和相关的信息经济核心产业, 使之成为浙江省经济发展的重要增长点。其次, 要注重产业带动, 重点考虑现代信息技术对传统产业的改造。当前, 浙江省经济发展长期积累的结构性矛盾日益凸显, 制造业和服务业产业层次低、竞争力不强是制约产业结构优化的瓶颈, 需要从根本上加以改变。推进智慧城市建设, 应重点开展物联网、云计算、移动互联网、大数据分析等新一代信息技术的推广、应用及产业化, 从而推动转变经济增长方式和产业结构优化升级。此外, 还应重树浙江省量大面广的传统企业的决策体系、经营管理体系、营销体系、物流体系等, 引领传统制造业的改造提升以及现代服务业的发展升级。第三, 要重视开展以产城融合为特征的智慧园区建设。智慧城市是未来城市发展的方向。在新城新区开发时, 首先要考虑智慧城市建设的发展目标, 并且与新城市政设施规划、土地规划以及基础设施建设同步开展, 同步实施。同时, 要运用信息技术加强对原有工业园区、科技园区的升级改造, 推动高端工业区、商务区、科技园区的智慧化运营, 促进园区产业发展与智慧园区建设的协同发展, 打造产城融合和生态智慧型科技城区。
　　(《政策瞭望》2019年第5期，浙江省生态环境厅 杨晓蔚)