战略性新兴产业代表新一轮科技革命和产业变革的方向, 是培育高质量发展新动能、赢得未来竞争新优势的关键领域。近年来, 世界各国竞相出台战略性新兴产业发展政策, 持续加大扶持力度, 有效推动产业发展, 为我们提供了丰富的政策案例和宝贵的发展经验。
　　一、发展战略性新兴产业的国际产业政策
　　(一) 从供给侧看, 政策主要目标是激发创新主体活力、夯实产业发展基础
　　增强企业研发活力, 提升产业技术创新引领作用。这类政策主要包括提供产业关键性技术研发资助、扶持发展创新战略联盟等。开发关键性技术是国际产业政策的重要组成部分, 如美国开发生物产业核心知识产权, 德国、日本长期重点开发太阳能、风能等核心技术, 巴西35年来持续致力于生物燃料技术研究和产业开发等。扶持创新战略联盟是国际产业政策的另一重要着力点, 如欧盟“欧洲2020”战略明确要全力以赴推动实现创新型联盟, 日本“产业集群计划”和“知识集群计划”主要通过联盟方式推进新型产业集群化发展, 印度“开放创新与群体智慧战略”旨在以联盟的方式促进创新资源集聚和创新产品发展。
　　营造产业发展市场环境, 提升新兴产业发展速率。这类政策主要包括改革监管制度、建设新型基础设施、改善融资环境等。监管制度方面, 美国提出专利平均审批周期从原来的35个月缩短到20个月。新型基础设施方面, 2014年巴西科技创新部投入178亿美元建设新兴产业基础设施, 日本计划2020年建成电动汽车快速充电站5000座。融资方面, 美国制定了总额250亿美元的“高科技车辆制造激励计划”, 为福特、特斯拉等汽车制造商提供低息贷款;巴西设立1亿雷亚尔 (约3000万美元) 的信贷资金鼓励小农庄种植生物柴油原料。
　　制定多元化扶持政策, 更好发挥财政资金作用。这类政策主要包括政府补贴、税收减免、产业投资基金等。政府补贴政策有金融类补贴、生产类补贴等, 如美国“小企业就业法案”为中小企业提供100多亿美元的贴息贷款, 德国政府为企业创新活动提供最高可达总投资60%的中长期信贷支持, 并对企业聘用科研人员直接给予工资补贴, 荷兰推出“SDE+”政策利用电价补贴各类可再生能源生产。税收减免政策主要是为中小企业减负, 如英国两次提高中小企业的税前扣除比例, 丹麦规定部分小型可再生能源企业免征公共义务附加税等。产业投资基金是国际上发展战略性新兴产业一种较为普遍的市场化融资机制, 如美国成立了清洁技术基金每年投资近百亿美元推进清洁技术产业化, 巴西先后设立了15个“重点行业基金”对具有战略性的新兴产业领域给予资金支持。
　　(二) 从需求侧看, 政策主要目标是培育新市场、降低市场不确定性
　　政府采购是启动新市场的有效途径。政府采购是公共财政政策的重要组成部分, 包括产品采购和研发采购。一是以产品保护为目的的新产品采购, 如美国电子、半导体和计算机等新兴产业就是依托政府采购政策发展起来的。二是对使用新技术、新工艺的新产品进行倾向性采购, 如欧盟把PCP作为促进创新的政策工具, 在新产品未商业化之前, 政府就与供应商明确采购产品的技术参数、产品规格等并签订长期合同, 供应商按期提供产品或者服务。三是优先针对科技型中小企业的研发采购, 如芬兰、法国、捷克等国对中小企业的研发采购会根据不同技术类型采取不同采购方式和采购合同。
　　积极引导消费新市场。在新兴产业发展初期, 政府政策是引导消费新市场的有效手段。如美国、德国、法国、日本等国通过补贴、税收优惠等产业政策直接带动了新能源汽车的消费市场, 欧美国家对绿色清洁能源进行直接消费补贴, “欧盟生物产品”在推广中采取突出生态标签特征等手段引导消费。
　　努力维护市场平稳发展。主要采用价格指导、应用示范等政策, 降低市场不确定性。价格指导方面, 德国首创再生能源上网固定电价制度, 印度对生物乙醇和生物柴油实施最低购买价格并定期调整公布。应用示范方面, 韩国汽车、手机产业就是通过政府应用示范效应发展起来的, 瑞典提出要建造一批电动汽车演示站点来发展新能源汽车产业。
　　二、全球产业政策演变新趋势
　　供给侧产业政策重心从扶持项目向重视人才转变。高端专业人才是发展战略性新兴产业、培育形成竞争新优势的基础。从智能手机和新能源汽车的发展历程看, 美国由乔布斯的苹果公司和埃隆•马斯克的特斯拉公司实现了对日本的产业赶超;印度通过加强本国顶尖教育机构建设、推出INSPIRE计划专注青年人才培养、设立印度“国家创新奖学金”和“工薪阶层创新大赛”等措施持续培育高端人才, 推动形成了较为发达的IT服务业。近年来, 美国、加拿大、法国、澳大利亚等国家先后推出新的移民政策, 加大力度引进高端人才和战略性新兴产业发展的急需人才。
　　需求侧产业政策重心从扶持龙头企业向促进中小企业成长转变。中小企业在推动新兴产业发展中发挥出越来越重要的作用。美国80%以上的技术创新成果来自中小企业, 欧盟中小企业人均创新成果是大企业的两倍。超高速无线网核心技术、大容量锂电池、插电式电动车和干细胞医疗技术等新兴产业中一些核心关键技术的突破, 均出自中小企业。目前, 国际上需求侧产业政策正逐渐向科技型中小企业倾斜。比如, 美国建立了扶持科技型中小企业的政策体系:《联邦采购条例》规定, 对于2500美元至10万美元的采购项目, 政府必须以最大程度的竞争向小企业采购;《小企业创新发展法》规定, 年度R&D经费超过1亿美元的联邦政府部门, 将R&D经费的一定比例竞争性地授予科技型小企业。英国自2000年4月起就对小企业R&D费用给予税收抵免。印度在第四套中长期科技创新政策中强调提升中小企业的科研实力, 设立“包容性创新基金”支持科技型中小微企业的草根创新。
　　三、完善我省战略性新兴产业政策的启示和建议
　　加强战略性新兴产业核心技术研发。近期发生的中兴遭美国禁令事件再次敲响了警钟, 核心技术靠化缘要不来, 只能依靠自力更生。建议围绕我省战略性新兴产业发展重点领域, 对接国家重大科技专项和相关产业专项, 整合企业、高校、科研院所及各类平台的创新资源, 集中攻克一批关键共性技术。鼓励支持行业龙头骨干企业和创新型企业加大产业主攻方向和关键技术领域的研发投入, 切实加强知识产权储备和保护, 培育一批具备知识产权综合实力的优势企业。
　　更加注重支持创新型初创企业和科技型中小企业发展。从我省现有政策看, 创新政策更倾向于鼓励发展市场前景好、生产效率高的成熟项目和大型企业, 而这类产业项目本身就普遍被社会资本看好, 加上企业实力比较雄厚, 政策支持一定程度上属于“锦上添花”。相比之下, 一大批初创企业和中小企业更需要政策支持来“雪中送炭”。比如, 在政府采购中可以适当向通过市场机制遴选出来的科技型中小企业倾斜;在安排省级重大科技专项时, 可考虑更多让有能力的中小企业承担;一些具有原创性、战略前瞻性的项目, 可以先在省内进行产业化示范应用;加强对初创型企业和中小企业在精细化管理、税务、法律等方面专业知识的指导;通过补贴政策、税收政策、消费鼓励类政策来培育中小企业的市场开拓能力。
　　更好发挥产业基金支持引导作用。总结国际产业政策, 财政资金特别是政府主导的产业基金发挥了重要作用, 大量用于支持研发投入及商业化前期阶段, 引导民间资本进入新市场新领域。目前, 我国正在筹划设立国家战略性新兴产业发展基金, 规模或达万亿级, 建议我省及早对接、积极参与, 在国家基金成立后争取更多产业资金投向我省企业和项目。同时, 要更好发挥我省已有的各级各类政府产业基金作用, 进一步完善投资、管理、考核和退出机制, 强化对重点产业和省内项目的投入, 充分激发社会活力, 进一步提高使用绩效。
　　推进战略性新兴产业联盟建设。联盟本质上是产学研合作机制的创新, 通过产业联盟的建设与发展, 既可以从联盟成员共同需求出发解决产业技术创新问题, 又可以从全产业链合作视野考虑技术创新成果的产业化和商业化。因此, 产业联盟对提升新兴产业技术创新能力、完善产业创新体系、夯实产业发展基础具有重要作用。建议借鉴国际经验和做法, 大力推进我省新兴产业联盟特别是战略性新兴产业示范性联盟的建设工作, 以点带面推动形成新兴产业集聚地、发展区和特色平台。
　　更加突出人才导向, 为产业发展提供持续动力。人才是发展壮大战略性新兴产业的第一资源, 未来产业竞争归根到底都是人才的竞争。当前, 北京、上海以及武汉、西安、成都等地都出台政策大力吸引人才。建议我省也把创新政策的重点落到“人才”上, 全面落实人才强省工作导向, 完善人才政策, 千方百计引进人才, 高度重视培养人才, 突出重点领域特别是创新型科技人才、企业家和工匠等人才队伍建设。大力支持各类人才在我省创业创新, 特别是解决好住房、交通、教育、医疗等方面的后顾之忧, 让他们舒心生活、顺心工作、安心发展。
　　（《政策瞭望》2018年第7期，黄纯、章骞云、江耀）