编者按
　　今年政府工作报告提出，要稳步实施城市更新行动，推进“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造，加快完善地下管网，推动解决老旧小区加装电梯、停车等难题。2023年全国实施各类城市更新项目有6.6万个，完成投资2.6万亿元。本文从人口流动的新动向出发，提出要将人口流动过程真正内化到城市更新政策和行动逻辑中，变“排斥性”更新为“包容性”更新。
　　 
　　城市更新的规划决策应将人口流动过程真正内化到城市更新政策和行动逻辑中，变“排斥性”更新为“包容性”更新。
　　人口流动和城市更新是中国当前城镇化发展阶段中密切相关的两个社会经济发展进程，然而，当前大部分城市更新的地方实践和行动逻辑却脱离人口流动背景，因此亟须准确了解当前人口流动的最新动向，并在政策体系和城市更新行动实践中做出合理的应对。
　　本文利用“七普”数据，结合此前人口普查或微观抽样调查数据，剖析当前中国人口流动的主要特征与新趋势，并探讨其对城市更新的启示意义。
　　一、中国人口流动的主要特征和新趋势
　　1.人口流动的规模和强度：第一，人口流动规模大幅度扩大，人口流动趋势加强。第二，市辖区内人口流动增速惊人，对人户分离人口规模增量的贡献显著提升。
　　2.人口流动的城乡结构：第一，乡城流动仍是主流方向，城镇对人口的吸引力亦在不断增强。第二，在现有统计口径可能低估城城流动规模的情况下，城城流动人口近十年的增幅仍大于乡城流动人口。
　　3.人口流动的区域模式：第一，人口流动的省际区域分布呈分散化趋势。第二，人口在城市群或都市圈内的流动扩散效应有所显现。
　　4.人口流动的圈层分布：第一，城市规模越大，人口流动的规模和强度就越大，且在中西部省份表现得尤为明显。第二，人口在地级单元内部向县城等城镇转移，县城成为人口就近流动的主要空间载体。
　　5.人口流动群体的结构特征：第一，老年人口和少年儿童的比重增长迅速。第二，职业构成得到一定的改善。第三，人口流动的原因逐渐多样化。
　　二、面向人口流动转型发展的城市更新策略
　　1.以转型的思维，积极应对人口流动规模和结构变化带来的挑战。
　　首先，从规模和强度来看，无论是流动人口还是市辖区内人户分离人口都达到了前所未有的规模，而且，如此大规模的流动人口主要是从乡村流向城镇，并高度集聚在局部区域的核心城市中，其高速、持续的增长过程是人类历史上不曾有过的，缺乏系统的国际经验借鉴，将成为中国城市更新的一大难点。
　　因此，城市更新的规划决策应予以快速响应和积极应对，将人口流动过程真正内化到城市更新政策和行动逻辑中，变“排斥性”更新为“包容性”更新，并同步推进流动人口的市民化。着力将妥善解决和满足非户籍常住人口的住房需求纳入城市更新的治理目标中，避免以往城市更新过程中的大拆大建造成流动人口的被动迁移和其生计的中断。例如，实施城中村更新与非户籍人口可支付住房联动解决方案、建构新市民住房总体供给框架等相关政策，破解城市“户籍人口+非户籍人口”的“二元结构”，促进城市整体高质量发展。
　　其次，人口流动不仅发生“量变”，同时也发生结构性的“质变”。妇女、儿童和老人的参与率均会有不同程度的提高，人口流动的原因不再高度集聚在就业或工作变动等经济原因，人口家庭化迁移的趋势愈加突出。同时，因高等教育和职业教育的日益普及，流动群体的职业构成也在发生重大变化。这些结构性变化强烈冲击了以户籍人口为基础的城市公共服务配置模式以及以往过于侧重劳动年龄流动人口的基本公共服务供给等传统做法。特别是老人和儿童“两头增”的变化特征，迫切需要完善“一老一小”社会保障体系，重点解决流动老人的医疗健康、养老服务供给和流动儿童的托育、义务教育阶段后续教育等问题。
　　再次，人口流动群体的结构性变动，尤其是市辖区内人户分离人口激增的事实不仅呼唤城市更新理念和城市更新模式的转变，还涉及城市更新任务的区域平衡。市辖区内人户分离人口增加在一定程度上是因为公共服务与人口分布在空间上的失配，故需根 据人户分离人口规模和空间分布优化来调整基础设施和公共服务供给的空间布局，在空间上达到供需平衡。同时，鉴于高学历、高技能型人才、城城流动人口绝对规模增加的事实，要完善和落实针对上述群体的住房支持和子女教育优惠政策，巩固城市建设的人力资源支撑，因为购房和子女教育是高学历人口要致力实现的两个核心生活目标。
　　2.以发展的视角，认识城市更新的空间内涵，在都市圈乃至城市群的范围内考虑城市更新规划。
　　城市更新是一个动态发展的概念而不是一个完结性的状态，是城市发展到一定阶段所必然经历的再开发过程，其内涵也处于不断丰富的过程。人口在城市区域间的流动已经显现。加之在城市群、都市圈的打造过程中，城际交通、信息技术和公共服务等一 体化水平显著提升，城市区域内部的人口流动无疑将成为未来中国人口流动的主要形式，并促使城镇化的空间形态发生根本性改变。
　　城市更新需要兼顾人口流动的新特征，从城市建成区范围内的某个具体片区或街区拓展到整个城市行政区范围乃至其所在的都市圈甚至是城市群的范围。虽然目前城市更新的地方实践已经实现从片区—街区—城区的空间拓展，但还是缺乏基于人口流动形势的理性前瞻，公共服务供给配置、基础设施建设、政策支持力度等方面还难以适应人口在都市圈、城市群内部常态化流动的态势。
　　今后，城市更新必须超越传统的空间内涵，完善顶层的区域发展战略布局，在实践中健全“片区—街区—城区—都市区—都市圈—城市群”的多尺度管控制度。对于城市而言，需要基于人口郊区化和市辖区人户分离人口激增的新形势，超越局部片区的狭隘视野，在地级甚至省级行政单位区内协调统筹城市更新。对于城市体系来说，要以都市圈或城市群为政策单元，加强顶层设计和提高财政统筹的层级，疏通阻碍公共服务均等化政策落地的行政分割和地方保护，提高协同治理能力，为实现人口在城市群内部的自由流动奠定制度基础，反过来发展壮大城市群和都市圈。
　　3.以重点突破带动全局，聚焦超大特大城市和县城的城市更新工作。
　　首先，沿海地区的超大、特大城市，在严格控制人口规模、疏解低端劳动力和抢占高端流动人才，以及进行“三旧一村”等重点区域改造的同时，需要着力保护普通流动人口的居住权益，有效满足不同群体对各类基础设施和公共服务的多样化、品质化需求。
　　在城市群和都市圈内逐步实现教育、医疗等公共福利均等化和便捷性流转，循序渐进地增强区域发展和人口布局的协调性。针对内陆新兴一线城市近距离流动人口多且增长快、市辖区内人户分离人口规模剧增的特点，需严格控制“撤县设区”行政区划调整，从盲目粗放的城建扩张转向以人为本的城市更新，立足人口发展需求，强化教育、医疗、养老等民生领域的投入，着力提升城市人居环境和城市治理水平，推动城市向有 利高效方向发展。
　　其次，省内人口流动日益加强，特别是以县城为主体的建制镇镇区集聚的流动人口规 模持续上涨，把县城更新工作提上了更高的议事日程。县城未来还可能接受回流的农村流出人口、县城腹地尚未转移的农业人口，以及县城附近大城市的部分城镇人口。
　　然而，中国大部分县城往往是城市更新薄弱的区域，本身基础设施不完善、优质公共服务资源短缺。因此，县城及县级市的城区应抓住当前“县城建设补短板”的政策契机，对于县城城区的教育、医疗、环境、卫生等基本公共设施服务水平进行专项建设和提升。例如，推进基础设施和公共服务提档升级，强化公共服务供给，引进优质医疗资源建设区域医疗中心，吸引周边高等院校落户，建设文化中心、体育公园，打造绿色便捷的居民健身新载体，不断增进民生福祉，建设和谐宜居的幸福县城。
　　（《人口与经济》2023年第4期，上海大学人口研究所暨亚洲人口研究中心教授，博士生导师 朱宇，福建师范大学地理研究所 林李月、柯文前、肖宝玉。）