2022年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，是破解新时代社会主要矛盾的关键抓手，也是拓展城乡发展空间的强大动力，对于深化供给侧改革、顺利实施双循环、构建新发展格局有着重要意义，是“十四五”乃至更长时期的行动指南和根本遵循。
　　一、县城是推进城乡融合发展的关键支撑
　　促进城乡融合发展要以一定的区域空间为载体，目前体制下主要是以一级行政区为单元制定城乡融合发展的实施方案。中国幅员辽阔、人口众多、地区差异明显，期望全国所有地域同时同步实现城乡融合发展，既无可能也无必要，现实的选择只能是选取一些条件好的地域先行一步。县域是实现城乡融合发展的重要载体和基本空间单元，县域经济作为城乡发展的纽带，则是实现城乡融合发展的重要基础和支撑力量。在当下，县城应该是推进城乡融合发展的首选之地。
　　1、政策依据。《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》明确：顺应城镇化大趋势，牢牢把握城乡融合发展正确方向，突出以工促农、以城带乡；充分考虑不同地区城乡融合发展阶段和乡村差异性，稳妥把握改革时序、节奏和步骤，梯次推进，试点先行。这里强调了梯次推进和试点先行。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确，“推进以县城为重要载体的城镇化建设”。国家发改委2020年6月印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，明确提出了4大领域17项建设任务。2022年5月两办的文件则进一步明确了县城在城乡融合发展中的重要位置。
　　2、经济依据。2019年县城及县级城区GDP占全国GDP近1/4，县城加上县级市城区常住人口近2.45亿人，占全国城镇常住人口近30%。另外，目前全国有21297个建制镇，其中10-20万人的镇198个，超过20万人的镇37个，随着县城的进一步发展，有很大一部分人会流向县城，这样县城的人口会在2.5亿-3亿之间，县城如果实现了城乡融合发展，那么对全域实现城乡融合发展具有决定性意义。
　　3、现实依据。近些年开始出现了农民就近城镇化的趋势。就近城镇化符合农民工的流动意愿，返乡农民更希望在自己故乡的县城定居。同时快速发展的交通设施环境，使得居住和就业得以在较近的交通距离范围内适度分离，对于离城镇较近的农村而言，即可以在城里上班，也可以在老家居住。农民工就近城镇化的意愿为发展县城提供了刚性需求。
　　4、空间依据。县城是城之尾，乡之头，是城乡发展的纽带。县城经济是一种典型的城乡融合经济形态，大多表现为块状特色经济。沿海地区的发展经验昭示我们，县乡产业发展到一定程度后生产要素会在某一地域集聚，从而形成各具特色、分工协作的块状经济。其中县城联接城乡、亦城亦乡，是城乡融合发展无可替代的空间平台。
　　需要说明的是，首选范围要在对全国县城进行分类和功能定位的基础上加以确定。可根据县城的人口规模、经济发展水平、产业结构、基础设施、公共服务水平、自然资源禀赋、距离大中城市远近和交通条件等，将全国现有的1494个县城划分为：已具备设立县级市条件的县城和重点镇；大城市和特大城市周边的县城；虽偏远但具有特殊资源禀赋的县城；远离城市且无特殊资源禀赋的县城。我们认为前三类县城是适合城乡融合发展先走一步的地域。
　　二、城乡融合发展就是城镇化和乡村振兴互促共生
　　科学理解城乡融合发展关键是要把握好乡村振兴战略和城市化战略的逻辑关系。习近平总书记在2013年召开的中央城镇化工作会议上指出：“城镇化是现代化的必由之路”。党的十九大报告将“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，置于“加快推进农业农村现代化”之前，说明建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，同坚持农业农村优先发展一样，都是加快推进农业农村现代化的重要手段。
　　城乡融合发展不是要放缓城市化步伐,也不是用乡村振兴战略替代城市化战略。恰恰相反,乡村振兴战略必须置于城乡融合、城乡一体的架构中推进,并且应以新型城镇化战略来引领。
　　城市化是现代化的必经之路, 城市化意味着乡村本土人口的减少。从人口流动和空间集聚的角度讲,乡村振兴的过程,一定是城市化充分发展的过程,是人口在城乡优化配置、城乡互动和融合发展的过程。另外一个角度看，乡村振兴本身也蕴含着城市化的元素,乡村振兴战略在本质上是城市化战略的有机组成。在乡村振兴的过程中,乡村应成为“农业转移人口市民化”的助推器,田园生态城镇的新空间,城市居民美好生活追求的向往地。
　　当前经济社会发展中存在的一些问题，表面看起来是“三农”问题，实质上病因却在城市；或者病灶表现在城市，病因却在“三农”。针对这些问题，采取“头痛医头、脚痛医脚”的办法越来越难以解决，越来越需要创新路径，寻求治本之道。建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，走城乡融合发展之路，成为后发农区高质量发展的当务之急和战略需要。后发农区按照“四化同步”的战略要求，加快形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡共荣、分工协作、融合互补的新型城乡关系。
　　实现城乡融合发展是现代化进程中均要经历的必然，发达国家经验证明，城乡融合在经济发展中实现，伴随着工业化城市化水平的不断提高，城乡融合不断走向深入。随着工业化城市化的推进，人口逐步地向城市尤其是大城市集中，劳动力大规模地跨地区跨行业流动。城乡融合不是人口固化在原有农村的融合，而是农民离开土地迁移并融入新的城市。
　　国内一些省份的经验也告诉我们，城镇化与乡村振兴是相辅相成、互相促进的。城镇化发展比较好的地区，它的乡村振兴往往更有成效、更具特色。乡村发展较好的地区，城镇化质量往往也比较高。据有关研究，浙江省新型城镇化与乡村振兴之间存在正相关，在其他条件不变的前提下，浙江城镇化水平每增加１％，乡村发展水平就会提高0.9414%。
　　城乡融合发展的核心是“融合”，融合不等同联合，相融不等同相加。融合则是城镇和乡村之间的内部结构及相互关系发生质的改变，经济联系更加紧密，经济往来更加频繁，经济效率更加增强，一体化程度更加提高。
　　1、城乡融合发展体现了城乡共同发展的实质。城镇化是城乡发展要素由乡村向城市集聚的过程，它的实质是聚焦城市的发展，因此不可避免地会出现城市发展快于乡村、好于乡村，乡村发展滞后于城市的现象。但随着工业化城镇化的深入，这种现象会出现“倒U型”扭转，最终保持大体平衡。
　　2、城乡融合发展为解决“三农”问题提供了新思路。城乡融合发展的目标是实现乡村振兴，而乡村振兴则是解决“三农”问题的关键。在当代中国，“三农”问题的解决已经不能局限于农业农村本身，也不能局限于政府补贴优惠的形式，而必须站到经济社会发展全局的高度，激发乡村内部活力，依托乡村外部条件，在城市和乡村发展的有机整体中寻找出路。
　　3、城乡融合发展是城镇化由量向质转变的发展过程。过去的城镇化主要以速度和规模取胜，而城乡融合发展更加注重城乡人民的生活质量，它坚持以人民为中心的发展思想，直面城镇化过程中的不平衡不充分问题，它在保持城市和乡村各自本质特征的前提下，试图构建“农村与城市一样美好，农民与市民一样幸福”的愿景，走向共同富裕。
　　三、优化县城是推进城乡融合发展的主要内容
　　优化县城从外延上说就是将现有的县城分门别类、因地施策；从内涵上说，就是促进现有的县城转型升级、提质增效，高质量发展。
　　1、规划一体化是城乡融合发展的先导和前提
　　要提高县城规划建设水平，彰显特色风貌，优化生产、生活和生态空间布局，改善人居环境，塑造规模适度、特色鲜明、生态宜居的现代化县城。
　　提高县城规划建设水平，完善县城综合服务功能，推动农业转移人口就地就近城镇化。加强以县城为中心的农民生活圈建设，以城带镇、以镇促村，推动城村联动发展。围绕承接大中城市功能、培育发展新动能、满足美好生活需求，还需积极发展定位清晰、功能明确、品质高端、围绕县城的特色小镇。
　　强化县域空间规划和各类专项规划引导约束作用，加强空间用途管制，确保“三区三线”精准落地，全面推动“多规合一”。加强县城风貌整体管控，注重传统风貌与现代化建设相结合，自然景观与历史文化名胜古迹保护相结合，保持地域特色、文化特色和民俗特色。
　　2、产业再造是城乡融合发展的核心和关键
　　城乡关系调整过程也是城乡产业结构变迁的过程。进入新发展阶段，城乡居民收入水平提高和消费结构转变，会导致对农产品需求的转变，农村将进一步从提供食品拓展到提供生态、文化、休闲、体验等产品，并推动形成新的经济增长点。此外，中国城镇化正转向质量主导的内涵发展阶段，县城建设更加强调人的全面发展，城镇产业需要更多考虑生态功能，聚集在城镇的工商业需要在内涵上转型升级、在地理上梯度转移。
　　产业再造重点要思考的问题是如何找到第一产业和第二产业、第三产业的最佳结合点, 从而形成新的经济增长点，培育新产业新业态。乡村拥有城市不具备的自然禀赋，其生态涵养、文化传承、休闲康养等重要作用无法取代，要科学利用乡村独特优势，拓展乡村经济发展空间，在对接县城高质量发展中实现更高层次产业协同。加快发展农产品加工业和现代商贸物流业，面向县城建立产加销一体化服务体系，延伸农业产业链、提升价值链、贯通供应链，更好满足居民基本消费需求。推进县城一二三产业深度融合发展，支持发展乡村旅游、休闲农业、农耕文化体验、健康养老等新业态，探索发展农产品个性化定制服务、会展农业、乡村共享经济等新模式，满足县城居民日益增长的多元化、高品位消费需求。
　　推动县域经济发展要摒弃“全能经济”理念，不要什么热就搞什么，不要什么都想搞。经常看到不少县域提出要发展人工智能、大数据、云计算、机器人等产业，在为他们雄心壮志而感动的同时，又为他们建造空中楼阁而担心，事实上这些产业在绝大多数县域是行不通的。
　　县城发展一定要坚持有所为、有所不为，因地制宜，分类施策，实现差异化发展。传统农业大县要以保障主要农产品供给为目标，大力发展特色种养业，积极培育农业新产业新业态，全面提升农业综合生产能力。矿产资源县要科学开发和利用现有资源，注重产业多元化和产业链延伸，实现绿色转型发展，走新型工业化道路。旅游资源比较丰富的县要着眼城乡居民消费结构升级和多元化需求，保护和利用自然人文旅游资源，加强配套设施建设，加快建设全域旅游示范县。毗邻大中城市的县要有针对性地承接大中城市产业转移，打造以产业配套为特点的产业集群。设区市周边的县要按照中心城市功能分区，明确县域产业发展重点，推进与大中城市产业对接、设施互通、服务共享，形成与中心城市功能、产业分工和资源环境相适应的产业发展格局。
　　3、基本公共服务均等化是城乡融合发展的保障
　　从地域空间看，大中城市与县城发展不平衡最突出的是公共服务不平衡，最直观的是基础设施差距大。目前大多数县城公共服务和基础设施欠账多、标准低，必须下大力予以改善。加快构建大中城市与县城一体的基本公共服务体系，推进两者之间基本公共服务标准统一、制度并轨。优先发展县城教育事业，提高教师岗位吸引力，推进优质教育资源共享，建立以城带乡、整体推进、城乡一体、均衡发展的义务教育发展机制。健全县城医疗卫生服务体系，增加基层医务人员岗位吸引力，推动职称评定和工资待遇向县城医生倾斜，实现优质医疗资源共享。完善县城和大中城市统一的社会保险制度，进一步完善城乡统一的居民基本医疗保险、大病保险、基本养老保险制度，推进低保制度统筹以及人身损害赔偿标准的统一。除此之外，还有公共文化服务体系、社会救助体系等等，一句话，就是要让县城人能进得来、住得下、留得住、活得好。
　　四、优化县城的关键是破除体制机制障碍
　　“城乡融合发展”既是发展问题，也是改革问题。应坚持把改革创新贯穿于各个环节，以体制改革拆除妨碍“城乡融合发展”的樊篱，以制度建设铺就“城乡融合发展”的新路。《意见》明确指出，“坚决破除妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，”。城乡融合发展最根本的问题还是“钱从哪里来，人往哪里去，土地资源如何盘活？”推进城乡融合发展，需要推动人才、土地、资金等要素双向流动和均衡合理配置，构建有利于城乡融合发展的体制机制，不断激发城乡融合发展的动力与活力。
　　1、畅通城乡人口流动渠道。打通城乡人口流动堵点，进一步推进农业转移人口市民化，以城乡双向开放理念推动城乡融合发展。努力消除二元户籍制度藩篱，完善户口迁移政策，有力有序有效深化户籍制度改革。促进有能力在县城稳定就业和生活的农业转移人员和其他常住人口有序实现市民化，“维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，支持引导其依法自愿有偿转让上述权益”。同时大力推进人才入乡工作进程，通过财政、金融、社会保障等方式，吸引各类人才返乡入乡创业。共享城市公共服务和社会保障。同时，注重将产业链向县城延伸，吸引各类人才返乡入乡创业。
　　2、深化农村土地制度改革。打通土地要素市场化配置堵点，深化农村土地制度改革，使土地制度适应新发展格局下城乡融合发展的需求。全面推开农村集体经营性建设用地直接入市，建立健全大中城市与县城统一的建设用地市场，实现“同地、同权、同价、同责”。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。推动城中村、城边村、村级工业园等可连片开发区域土地依法合规整治入市。
　　3、强化县城发展资金保障。当前省、市、县三级财政自给率分别为66.7%、65.4%，33.1%，县级财政面临严重困难，县城人均建设资金仅相当于城市城区的不到六成。绝大多数县城成百上千亿补短板强弱项的投资，靠自己的财力是不可能完成的，而中央和各省市级财政的转移支付也不可能满足各县城庞大的补短板强弱项投资计划。中央和省市两级政府要进一步加大财政资金投入，加强涉农资金的统筹整合，支持地方政府在债务风险可控前提下发行政府债券，积极吸引社会资本投入。金融是县城发展的催化剂，亟须建立健全适合半城半乡、亦城亦乡特点的金融体系，建立县城信用体系，扩大县城抵押物范围，建立县城信贷担保体系，引导设立城乡融合发展基金，把更多金融资源配置到县城。要营造法治化便利化的基层营商环境，强化政策支持引导，激发工商资本入驻县城的积极性。
　　中国城乡关系的演变、城乡差距的拉大、城乡格局的形成是在历史发展中逐渐形成的，相应的城乡融合发展的解决也将是漫长而复杂的。因此不能急躁，不能希冀毕其功于一役，而是要因地制宜、脚踏实地、循序渐进，既尽力而为，又量力而行，不搞层层加码，不搞一刀切，不搞形式主义，久久为功，扎实推进。要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，赋予县域更充分的政策转化权、更充分的资源整合权，从而更好激发抓实“三农”工作的积极性、主动性和创造性。
　　（澎湃新闻2022-06-16，中国区域经济学会副会长、长三角专委会主任 韦伟）